I OSK 2384/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 246/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 246/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r. poz. 2017 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez niezastosowanie tego przepisu do rozpoznania skargi, a w konsekwencji niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6, w związku z art. 57 § 1 pkt 1 i w związku z art. 49 § 1 P.p.s.a.; 2) art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1260) przez błędną jego wykładnię; 3) art. 147 § 1 P.p.s.a. przez jego zastosowanie; 4) art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie; 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedokonanie w uzasadnieniu odpowiedniego wyjaśnienia rozstrzygnięcia, w szczególności przez powołanie się na mające mieć zastosowanie w sprawie przepisy; 6) art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. poz. 483 ze zm.) przez powołanie się na jego dyspozycję, mimo że przepis ten odnosi się wyłącznie do rozporządzeń wykonawczych, a nie do aktów prawa miejscowego; 7) § 66 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) przez powołanie się na ten przepis w sytuacji, gdy nie znajduje on zastosowania do projektów aktów prawa miejscowego, co wprost wynika z § 143 tego załącznika. Na postawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ wniósł też o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarządzeniem z [...] czerwca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Przypomnieć na wstępie wypada, że przedmiotem skargi w przedmiotowej sprawie była uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018 (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 11 grudnia 2017 r. poz. 11799). Rada Miasta [...] działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym w § 1 uchwały ustaliła na rok 2018 opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w wysokości określonej w załączniku nr 1 do ww. uchwały. W § 2 ustalono koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w wysokości określonej w załączniku nr 2 do ww. uchwały. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w W., zarzucając jej naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 12 pkt 7 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego we wskazanych przepisach, przez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów, ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd wskazał, że art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, znajdujący zastosowanie do wszystkich upoważnień ustawowych, wymaga by upoważnienie ustawowe zawierało "wytyczne dotyczące treści" aktu wykonawczego. Doprecyzowanie tego przepisu nastąpiło w § 66 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego są wskazówkami wyznaczającymi jego treść lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć, granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia, wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania, cele, jakie mają zostać osiągnięte lub okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc akt wykonawczy. Ponadto stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym, a ponadto wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli. Akt wykonawczy musi ponadto uwzględniać całokształt ustawowych przepisów materialnych związanych z zakresem spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym – musi być ich konsekwencją i być z nimi spójny. W ocenie Sądu określenie wysokości stawek w zaskarżonej uchwale na poziomie równym maksymalnym stawkom przewidzianym w ww. obwieszczeniu Ministra Finansów wskazuje, że wysokość kosztów wynikająca z wyłonionych w drodze przetargu ofert i umów zawartych z wykonawcami usług usuwania i przechowywania pojazdów, rażąco odbiega od wysokości opłat przyjętych w uchwale Rady Miasta [...]. Jedynie wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, wskazana w załączniku nr 2 do uchwały Rady Miasta [...], ustalona została w wysokości 50% opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów wskazanych w załączniku nr 1 do ww. uchwały. Przedstawiona natomiast w uzasadnieniu uchwały argumentacja nie może być uznana za przekonującą i wiarygodnie uzasadniającą ustalenie stawek opłat w maksymalnie dopuszczalnej wysokości. Tym bardziej w sytuacji, gdy koszty zasadniczych czynności faktycznego usuwania pojazdów, realizowane przez podmioty prywatne, stanowią stosunkowo niewielki procent ustalonych w uchwale stawek opłat. Względem wszystkich kategorii pojazdów, koszty ponoszone na rzecz przedsiębiorców usuwających pojazdy z dróg nie przekraczają 25% wysokości opłat określonych przez Radę Miasta [...]. Sąd zgodził się z Radą Miasta [...], że oprócz wynagrodzeń płaconych firmom zewnętrznym za przechowywanie pojazdów, rzeczywistymi kosztami Miasta są także koszty organizacyjne, pracownicze, obsługi prawnej czy księgowej. Jednak nie mogą to być koszty ogólnikowe, ale konkretne koszty, celowane na "sprawną realizację zadań" w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Tego natomiast organ nie uzasadnił, podając dość abstrakcyjne wyniki swoich wyliczeń, w szczególności dotyczących wynagrodzeń pracowników, którzy jednocześnie realizują inne zadania jednostki, niezwiązane z przedmiotem sprawy. Sposób uzasadnienia uchwały może natomiast wskazywać, że wysokość ustalonych opłat została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów i była ukierunkowana na pokrycie strat ponoszonych przez Miasto w związku z występowaniem przypadków nieskutecznego działania systemu usuwania i przechowywania pojazdów w stosunku do niektórych właścicieli pojazdów. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. przez jego niezastosowanie do rozpoznania skargi, a w konsekwencji niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 57 § 1 pkt 1 i w związku z art. 49 § 1 P.p.s.a., polegającego na nieodrzuceniu skargi w sytuacji braku sprostowania przez Skarżącego błędu popełnionego w oznaczeniu przedmiotu skargi i braku wezwania przez Sąd pierwszej instancji do doprecyzowania, jaki akt prawa miejscowego jest skarżony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w zupełności stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że popełniony przez Skarżącego błąd w osnowie skargi dotyczący wskazania niewłaściwego roku wydania zaskarżonej uchwały, nie może rzutować na skuteczność skargi. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 57 § 1 P.p.s.a. nie ustala zbyt rygorystycznych warunków formalnych skargi co jest zgodne z intencją ustawodawcy zmierzającego do znacznego jej odformalizowania. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 57 § 1 P.p.s.a. interpretowano w ten sposób, że określone w nim wymagania muszą być spełnione w stopniu umożliwiającym nadanie skardze dalszego biegu. I tak na przykład, wymaganie wskazania zaskarżonego aktu uznaje się za spełnione, jeżeli skarżący poda informacje, które pozwolą ustalić, o jaki akt lub czynność chodzi (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 171, czy wskazane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie NSA z 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1705/07). W sytuacji zatem, gdy Skarżący podał właściwie wszystkie pozostałe elementy przedmiotu zaskarżenia, tj. numer uchwały, organ uchwałodawczy i publikator, a także w treści uzasadnienia wskazał prawidłową datę zaskarżonego aktu, to zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że informacje te pozwalają ustalić jaki akt został objęty skargą. Nie było w takiej sytuacji również konieczności wzywania Skarżącego przez Sąd pierwszej instancji do doprecyzowania, jaki akt prawa miejscowego jest skarżony. Powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 535/13 dotyczył odmiennego stanu prawnego. W sprawie zakończonej tym wyrokiem istniała rozbieżność co do tego, które orzeczenie administracyjne zostało zaskarżone i z powodu niewezwania przez Sąd do uzupełnienia braków formalnych skargi w zakresie precyzyjnego określenia skarżonego aktu, rozbieżność ta doprowadziła do przedwczesnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 P.ps.a. Nie można zatem przenosić argumentacji tam zawartej do realiów niniejszej sprawy. Tym samym zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania nie mógł być zasadny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa należy zauważyć, że złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie precyzuje postaci naruszenia prawa przez wskazanie, które z naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów są przepisami prawa materialnego, a które przepisami postępowania, w odniesieniu zaś do przepisów postępowania - nie uprawdopodobnia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje natomiast, że jej autor powołuje się na obie podstawy kasacyjne, co wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 145-151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (tak m.in. w wyroku NSA z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 858/16 i w wyroku NSA z 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1828/14). Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano innego przepisu postępowania naruszonego przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji ustalając podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku stosował przepisy procedury sądowoadministracyjnej, wydał wyrok na podstawie akt sprawy zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. i rozstrzygnął w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) a motywy tego rozstrzygnięcia podał w uzasadnieniu wyroku sporządzonym stosownie do wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a. Badany zarzut takiego powiązania jest pozbawiony, a tym samym zarzuty naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. należało uznać za niezasadne. Oceny tej nie może zmienić postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ zarzutem tym strona skarżąca kasacyjnie nie tyle kwestionuje niewłaściwie przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji stan sprawy, co przywołuje argumentację ukierunkowaną na kwestie związane z niewyjaśnieniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób odpowiedni rozstrzygnięcia, w szczególności przez powołanie się na mające mieć zastosowanie w sprawie przepisy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na taką sytuację. Natomiast okoliczności, które przywołuje na uzasadnienie postawionego zarzutu - nawet przy hipotetycznym założeniu zasadności tych zarzutów - nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Dodać trzeba, że w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W sytuacji niepodważenia w skardze kasacyjnej ustaleń przyjętych za postawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, Sąd kasacyjny dokonał oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w oparciu o te ustalenia. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez błędną wykładnię. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor kwestionuje sposób dekodowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez wskazanie jako punktu wyjścia art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, którego doprecyzowanie – zdaniem Sądu - (...) nastąpiło w § 66 Zasad techniki prawodawczej, a wobec tego Organ nie zastosował się odpowiednio do sformułowanych w art. 130a ust. 6 wytycznych do wydania przedmiotowej uchwały. Skarżący kasacyjnie organ wytknął, że powinno być oczywiste, że art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji jednoznacznie odnosi się do aktów wykonawczych wydawanych w drodze rozporządzenia i nie ma podstaw do twierdzenia, że znajduje on zastosowanie do wszystkich upoważnień ustawowych, w tym do aktów prawa miejscowego. Jak dalej wywodzi autor skargi kasacyjnej, tym bardziej niezrozumiałe jest powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na przepis § 66 Zasad techniki prawodawczej niestosujący się odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego z wyraźnego wskazania § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z kolei w ust. 1 powołanego przepisu określono przypadki w których pojazd jest obligatoryjnie usuwany z drogi na koszt jego właściciela, zaś w ust. 2 wskazano kategorie sytuacji w których pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób. Dodatkowo art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi o opłacie za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym, wskazanym przez starostę. Natomiast według art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym odstępuje się od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jednakże jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji. Niewątpliwie też należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że nie można zgodzić się z poglądem, że art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczący wydawania rozporządzeń, odnosi się również do aktów prawa miejscowego. Zasadnie też podnosi skarżący kasacyjnie organ, że w sprawie nie znajdzie zastosowania § 66 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co wprost wynika z § 143 tego załącznika. Tym niemniej błędne wywody Sądu pierwszej instancji w tym zakresie w rzeczywistości nie doprowadziły Sądu do błędnych wniosków w odniesieniu do zakresu spraw przekazanych do uregulowania w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym w uchwale rady powiatu. Sąd prawidłowo bowiem wskazał, że upoważnienie to obejmuje wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu (odesłanie do art. 130a ust. 5c) i wysokość kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (odesłanie do art. 130a ust. 2a), które nie mogą być wyższe niż maksymalne stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ogłoszone na dany rok kalendarzowy przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Sąd wywiódł, że z zawartego w art. 130a ust. 6 ww. ustawy upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sąd pierwszej instancji wskazał kolejno, że w zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Natomiast w przypadku drugiej przesłanki chodzi tu przede wszystkim o relatywizację do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenie uzyskiwane przez firmy zewnętrzne świadczące usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Sąd przyjął, że - w tak wskazanych ramach - wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony. Sąd Wojewódzki uznał też, że nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Jak dalej Sąd podkreślił, koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad tę wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Sąd zgodził się przy tym ze stanowiskiem organu (zawartym w uzasadnieniu uchwały i odpowiedzi na skargę), że oprócz wynagrodzeń płaconych firmom zewnętrznym za przechowywanie pojazdów, rzeczywistymi kosztami Miasta są także koszty organizacyjne, pracownicze, obsługi prawnej czy księgowej. Z powyższą interpretacją art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym należało zgodzić się, choć doprecyzowania wymaga, na co również wskazał autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu, że dokonując wykładni art. 130a ust. 6 cytowanej ustawy należy mieć na względzie także przepisy art. 130a ust. 2a, 5c (które zostały uwzględnione w wykładni Sądu pierwszej instancji – s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz przepisy ust. 5f i ust. 6c. Według art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym: "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych." Z kolei art. 130a ust. 6c tej ustawy stanowi, że opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu. Pomiędzy organem skarżącym kasacyjnie a Sądem pierwszej instancji nie ma kontrowersji co do tego, że rada powiatu posiada pewien zakres swobody w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie. Pogląd ten nie jest także kwestionowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18). Sporny natomiast pozostaje zakres owej swobody. W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (vide: P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, WKP 2019). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP) z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 Konstytucji RP). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy wymagane jest zawarcie wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego taki wymóg nie jest przewidziany. Ponadto wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się m.in. w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (vide: I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57). W orzecznictwie podkreśla się często, że art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym przewiduje, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów należy do zadań własnych powiatu, a opłaty pobierane z tego tytułu stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e). Powyższe podkreślanie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, znajdujące ochronę m.in. w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i w przywołanych w skardze kasacyjnej przepisach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, nie oznacza jednak zupełnej swobody organów administracji w tworzeniu prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP wyznaczając zakres owej swobody wskazuje, że na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Nie ulega wątpliwości, że taką podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten określając granice upoważnienia ustawowego formułuje dwie przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały: konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdu z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób zrealizowania przez organ upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest wyłącznie obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16). Skoro więc rada powiatu jest obowiązana wziąć pod uwagę owe kryteria, to warunkiem prawidłowego procesu legislacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 130a ust. 6 tej ustawy powinno być rozważanie przez organ obu ww. dyrektyw. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia przedmiotowej uchwały powinno wynikać, że rada powiatu brała pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18), a jednocześnie inne przesłanki nie determinowały sposobu zrealizowania owego upoważnienia ustawowego. Powyższy sposób interpretacji art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie odbiega w swych skutkach od wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Sąd Wojewódzki istotnej sprzeczności uchwały z prawem upatruje natomiast w braku adekwatnego uzasadnienia uchwały, które w okolicznościach niniejszej sprawy zostało wprawdzie sporządzone, ale przedstawiona argumentacja nie może być uznana za przekonującą i wiarygodnie uzasadniającą ustalenie stawek opłat w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, tym bardziej w sytuacji, gdy koszty zasadniczych czynności faktycznego usuwania pojazdów, realizowane przez podmioty prywatne, stanowią stosunkowo niewielki procent ustalonych w uchwale stawek opłat. Sąd uznał przy tym, że sposób uzasadnienia uchwały może wskazywać, że wysokość ustalonych opłat została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów i była ukierunkowana na pokrycie strat ponoszonych przez Miasto w związku z występowaniem przypadków nieskutecznego działania systemu usuwania i przechowywania pojazdów w stosunku do właścicieli pojazdów, co wszak byłoby również dopuszczalne, jednak przy zachowaniu i wykazaniu właściwych proporcji między tak ustalonymi kosztami realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi. Zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie znajduje potwierdzenie w niepodważonych skargą kasacyjną ustaleniach Sądu pierwszej instancji, z których wynika, że wysokość stawek określonych w zaskarżonej uchwale jest równa maksymalnym stawkom przewidzianym w ww. obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Jedynie wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, wskazana w załączniku nr 2 do uchwały Rady [...], ustalona została w wysokości 50% opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów wskazanych w załączniku nr 1 do ww. uchwały. Niepodważone zostały również ustalenia wskazujące, że wysokość kosztów wynikająca z wyłonionych w drodze przetargu ofert i umów zawartych z wykonawcami usług usuwania i przechowywania pojazdów, rażąco odbiega od wysokości opłat przyjętych w uchwale Rady [...], a koszty zasadniczych czynności faktycznego usuwania pojazdów, realizowane przez podmioty prywatne, stanowią stosunkowo niewielki procent ustalonych w uchwale stawek opłat. Względem wszystkich kategorii pojazdów, koszty ponoszone na rzecz przedsiębiorców usuwających pojazdy z dróg nie przekraczają 25% wysokości opłat określonych przez Radę [...]. Wynikający z ofert i umów zawartych przez [...] w dniach [...] i [...] grudnia 2017 r. rzeczywisty koszt usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t (których liczba stanowi ok. 95% wszystkich pojazdów usuwanych corocznie przez służby [...]), wynosi 117 zł. Tymczasem, ustalona w zaskarżonej uchwale wysokość pobieranej opłaty za tego rodzaju czynność wynosi 486 zł. Koszty usuwania pojazdów ponoszone przez Miasto z tego tytułu na rzecz usługodawców zewnętrznych, stanowią zatem ledwie ok. 24% ustalonych w uchwale stawek opłat. Sąd przyjął też, że podane w uzasadnieniu uchwały koszty ponoszone przez [...] na sprawną realizację zadania z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zostały poparte pełną i miarodajną ich kalkulacją. W szczególności dotyczy to wydatków osobowych na wynagrodzenia pracowników obsługi administracyjnej. Nie wskazano też szczegółowej analizy kosztów rzeczowych faktycznie ponoszonych przez jednostki zaangażowane w usuwanie pojazdów. W tym zakresie Sąd przyjął, że nie zostały przedstawione rzetelne dane, które stanowiły podstawę przyjętych obliczeń. W aktach sprawy znajduje się jedynie pismo Komendanta Straży Miejskiej [...] z [...] października 2017 r., w którym podano wyłącznie ogólną kwotę 11 000 000 zł, planowanych kosztów wynagrodzeń funkcjonariuszy tej jednostki na rok 2018, mających realizować przedmiotowe zadanie. Sąd wskazał też, że nie wykazano, że kwota ta obejmuje tylko tę część wynagrodzeń pracowników Straży Miejskiej, którzy będą zaangażowani w wykonywanie zadań związanych z wydawaniem dyspozycji usunięcia pojazdów z dróg. Tak jak już wskazano, skarga kasacyjna nie kwestionuje powyższych ustaleń. W szczególności nie wykazuje, że rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na rok 2018 w ofertach i umowach z podmiotami zewnętrznymi nie kształtują się na poziomie w stopniu znacznie niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów, ani nie podważa oceny Sądu, że różnica ta jest rażąca. Nie kwestionuje także ustalenia Sądu, że wskazane przez organ koszty ponoszone przez jednostki zaangażowane w usuwanie pojazdów nie zostały szczegółowo wykazane. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje natomiast odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wobec tak ustalonego stanu sprawy uzasadniony jest wniosek, że art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym został także właściwie zastosowany. Należy bowiem podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że dopiero obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane uzasadnieniu uchwały bądź w odpowiedzi na skargę, mogły pozwolić Sądowi meriti na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na poziomie maksymalnych stawek. Należy przyjąć, że brak wiarygodnej kalkulacji, pozwalającej na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek przyjętych w uchwale stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wyłącznie kryteria ustawodawcy zamieszczone w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, tym samym pozwalającej na dokonanie możliwości oceny kryteriów, może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy z dnia 5 kwietnia 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 20178 r. poz. 995 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w tym rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z 23 maja 2006 r. sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w związku z § 143 ww. rozporządzenia, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów tego rozporządzenia, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA z: 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 945/08, 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1666/18). Obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo), wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, czy cyt. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21). W świetle powyższego nie można przyjąć, jak zarzucił skarżący kasacyjnie organ, że wykładnia art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym dokonana przez Sąd pierwszej instancji, pomimo błędnego odwołania się do art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP i § 66 Zasad techniki prawodawczej, zakłada pominięcie dyrektywy proceduralnej wskazującej kryteria, które powinna wziąć pod uwagę Rada [...]. Wprost przeciwnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy, nawet w maksymalnej wysokości, będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.