I OSK 2639/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Op 177/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. W. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie zarządu powiatu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 177/19 odrzucił skargę K. W. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie zarządu powiatu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...], w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Zarządu Powiatu w [...]. W skardze zarzuciła Radzie Powiatu ograniczenie kontroli skargi do granic zakreślonych samodzielnie przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji, a przez to nierozpoznanie skargi, niepoczynienie ustaleń faktycznych, a w konsekwencji błąd w tych ustaleniach, nierozpoznanie zarzutu w zakresie złożonej skarżącej propozycji objęcia stanowiska zastępcy kierownika PCPR-u, przypisanie skarżącej działań, których nie wykonywała, posługiwanie się przez Radę Powiatu posiadanym przez Komisję poziomem wiedzy, a nie przepisami prawa, brak możliwości oceny działania Rady Powiatu, jak i Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, zaakceptowanie przez Radę Powiatu działania Zarządu polegającego na odwołaniu skarżącej ze stanowiska w celu zatrudnienia określonej osoby, której kandydatura znana już była przed odwołaniem skarżącej i ogłoszenie konkursu, posługiwanie się przez Radę Powiatu niedomówieniami i interpretowaniem faktów w sposób legitymizujący działania Zarządu Powiatu. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w [...] wniosła o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenie skargi. Wyjaśniła, że [...] grudnia 2018 r. Zarząd Powiatu w [...] podjął uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]. Pismem z 11 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła skargę do Rady Powiatu w [...] na działanie Zarządu Powiatu, spełniającą - według organu - wymogi skargi z art. 227 k.p.a. Rada skierowała skargę do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, a następnie uchwałą Nr [...] z [...] marca 2019 r. uznała skargę za bezskuteczną. Na uchwałę tę skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Rada podkreśliła, że skarga skarżącej wniesiona do Sądu powinna zostać odrzucona, jako skarga z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, niebędąca sprawą z zakresu administracji publicznej. Podniosła, że w skardze z 11 stycznia 2019 r. skarżąca zakwestionowała uzasadnienie i procedurę podjęcia uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z [...] grudnia 2018 r. o odwołaniu jej ze stanowiska Kierownika PCPR w [...] i o rozwiązaniu stosunku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że uchwała z [...] marca 2019 r., Nr [...] została podjęta wskutek złożenia do Rady przez skarżącą skargi z 11 stycznia 2019 r. - na podstawie art. 229 k.p.a., który określa organy właściwe do rozpoznania tzw. skargi powszechnej (art. 227 k.p.a.). Wskazał, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 k.p.a. W zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (w rozważanym przypadku załatwienie skargi obywatelskiej nastąpiło przez Radę Powiatu). Sąd podniósł, że podjęcie uchwały załatwiającej skargę obywatelską nie może być kwestionowane na podstawie przepisów regulujących skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, tj. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te dotyczą bowiem wyłącznie uchwał lub zarządzeń w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tymczasem uchwała lub inny akt właściwego organu załatwiające skargę powszechną nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego, mających podstawę w normie prawa materialnego. Akty te są rodzajem aktów informujących, a nie władczych. Stąd też i zaskarżonej w sprawie uchwały Rady Powiatu nie można zakwalifikować jako akt z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że omawiane akty informacyjne nie są przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Podsumowując Sąd uznał, że skoro skarga skarżącej dotyczy niezadowolenia ze sposobu rozpatrzenia jej skargi na działania Zarządu Powiatu w [...], a tym samym nie mieści się w zakresie art. 3 p.p.s.a., to skargę w tym przedmiocie należy uznać za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Skarżąca niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem merytorycznego rozpoznania skargi. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych lub przedłożonego zestawienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 2 Konstytucji przez faktyczne wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu powiatu oraz pozbawienie skarżącej prawa do sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwróciła uwagę, że z treści skargi wynika jednoznacznie, że skarżąca skierowała swoją skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w sprawie rozpoznania skargi na działanie Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska i rozwiązania umowy o pracę, tj. Kierownikiem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art.16a § 1 w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Niewątpliwie powierzenie, bądź odwołanie ze stanowiska kierownika PCKR-u określonej osoby kształtuje sytuację prawną tej osoby wyposażając ją w kompetencje (uprawnienia i obowiązki) określone w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202). Jednoznacznie więc uchwała ta wpływa na istotne interesy prawne skarżącej. Tym samym uznać należy, że zaskarżona uchwała mieści się w katalogu wskazanym w art. 3 ust. 2 p.p.s.a. i winna zostać objęta kontrolą sądowoadministracyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest nie zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 2 Konstytucji, art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Wedle natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zwrócić należy uwagę, że zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy, ogólny, kompetencyjny, a sąd administracyjny mógłby naruszyć je jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyliłby się od obowiązku wykonania kontroli, o której w nich mowa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu była uchwała Rady Powiatu z [...] marca 2019 r., nr [...] wydana na podstawie art. 16a § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 dalej: "u.s.p.") w związku z art. 229 pkt 4 k.p.a., w której przyjęto, że skarga skarżącej z 11 stycznia 2019 r., uznana jako spełniająca wymogi z art. 227 k.p.a., jest bezzasadna. Przepis art. 16a § 1 u.s.p. stanowi, iż Rada powiatu rozpatruje skargi na działania zarządu powiatu i powiatowych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Natomiast zgodnie z art. 229 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, rada powiatu jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2. Przedmiotem skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z powyższych przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, że została ona wydana na podstawie przepisów znajdujących się w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wskazywał, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z: 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13; 3 lutego 2004 r., I SA 2226/03, aprobowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis 2012, s. 210). Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że skoro Sąd pierwszej instancji ustalił, że w niniejszej sprawie skarga została skierowana przeciwko uchwale z [...] marca 2019 r., jak również, że została ona wydana w wyniku złożenia skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a., to brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak już wskazano powyżej, o naruszeniu tych przepisów można byłoby mówić w przypadku, gdyby Sąd uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której w nich mowa. Skoro natomiast zaskarżona uchwała została wydana w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do jej rozpoznania. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego przedmiotowej uchwały, tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać jej kontroli na podstawie art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. W związku z tym zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji także uznać należy za bezpodstawny. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem Sądu, przed przystąpieniem do merytorycznej jest ocena dopuszczalności skargi, tj. czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego i czy ewentualnie wyczerpano przepisany prawem tryb zaskarżenia. Taka ocena została dokonana, a jej wynikiem było stwierdzenia, że Sąd jest niewłaściwy do rozpoznania skargi. Odnosząc się do kwestii podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że zaskarżona uchwała nie została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Przepis ten bowiem stanowił podstawę wydanej [...] grudnia 2018 r. uchwały Zarządu Powiatu w [...] nr [...] o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]. Dlatego też skoro skarżąca nie podważyła ustaleń Sądu pierwszej instancji, iż wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga odnosiła się jedynie do uchwały z [...] marca 2019 r., to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości ustosunkowania się do okoliczności związanych ze zwolnieniem jej z zajmowanego stanowiska. Materia ta mogłaby być wzięta pod uwagę w przypadku zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu w [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku strony o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.