II OSK 1782/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1875/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na roboty budowlane 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1875/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na roboty budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit a) P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit b) P.p.s.a poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sytuacji, gdy decyzja ta odpowiada prawu, a przy jej wydaniu organ nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ani prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniałoby jej uchylnie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 36 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 12 i art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.,) poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że budynek przy ul. Ks. J. Popiełuszki 4 nie podlega zasadom ochrony konserwatorskiej zarówno według wymogów przyjętych dla "historycznego układu urbanistycznego" (o jakich mowa art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków) jaki i "historycznego zespołu budowlanego" (o jakim mowa w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków); - § 30 lit. f uchwały Nr LXXXII/2738/2006 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że roboty budowlane o zgodę na przeprowadzenie jakich wnioskował skarżący nie wpłyną na zubożenie wystroju elewacji. Minister wniósł o uchylenie skażonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy budynek przy ul. [...] w Warszawie podlega ochronie konserwatorskiej jedynie jako część historycznego układu urbanistycznego, czy też jako element historycznego zespołu budowlanego. Jest to zagadnienie faktyczno-prawne związane z ustaleniem o charakterze faktycznym oraz kwalifikacją tego ustalenia dokonywaną w trakcie procesu stosowania prawa materialnego. Podstawy kasacji nie zostały sformułowane precyzyjnie. Wręcz wadliwe jest powołanie się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Z opisu naruszenia oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jakiekolwiek nawiązanie do hipotezy tego przepisu, tj. naruszeń dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powołane w podstawach kasacji przepisy procesowe i materialne oraz opisy naruszenia, potraktowane łącznie, pozwalają na przyjęcie, że w skardze kasacyjnej zakwestionowano ustalenie w zakresie podlegania budynku ochronie konserwatorskiej jedynie jako elementu układu urbanistycznego, a w konsekwencji błędne zastosowanie norm art. 36 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 12 i art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.). Jest bezsporne, że na mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 1980 r., została wpisana do rejestru zabytków strefa ochrony konserwatorskiej (układ ulic i zabudowa) "Żoliborz Historyczny" w granicach (oznaczonych na załączonym planie): od wschodu: Drohicka – Małgoska – Promyka – Wybrzeże Gdańskie, od południa: Krajewskiego – Zajączka, od zachodu: Stołeczna, od północy: Potocka. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono: "wartość zabytkowa i historyczna: poszczególne kolonie i osiedla Żoliborza stanowiące jednolite zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w." Wpis do rejestru dokonany został pod rządami ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.). Na mocy art. 140 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury zachowują ważność. Oznacza to, że także wpis do rejestru zabytków, dokonany na podstawie ustawy o ochronie dóbr kultury, jest wpisem, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z uwagi na brak zdefiniowania instytucji materialnoprawnych układu urbanistycznego i zespołu budowlanego w ustawie o ochronie dóbr kultury, kwestią wymagającą dostosowania zakresu dokonanych wpisów do obecnego rozumienia tych pojęć jest ustalenie rzeczywistego zakresu rozstrzygnięć poprzednich. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. W świetle tego przepisu, użycie w rozstrzygnięciu decyzji określenia "układ ulic i zabudowa" świadczy o objęciu ochroną układu urbanistycznego oraz zespołu budowlanego w strefie objętej wpisem. Dodać można, że objęty ochroną układ ulic i zabudowa stanowią układ urbanistyczny oraz zespół budowlany także w świetle obecnie obowiązujących przepisów art. 3 pkt 12 i pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy układzie urbanistycznym oraz przy zespole budowlanym, do którego należy budynek przy ul. [...] w Warszawie. Budynku tego nie wyłącza spod ochrony fakt, że został wybudowany po II wojnie światowej, a w uzasadnieniu decyzji o wpisie zamieszczono stwierdzenie o tym, ze kolonie i osiedla Żoliborza dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w. Konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, a w rozstrzygnięciu decyzji. Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, taka jest jego rola wynikająca z brzmienia art. 107 § 3 K.p.a. Objaśnienie to może być trafne lub błędne i dlatego podlega kontroli w drodze administracyjnej i sądowej, ale nie jest ono ani oceną faktyczną, ani tym bardziej prawną, która miałaby mieć moc wiążącą jako swoista "prawda sądowa" (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 596). Z uwagi na oddziaływanie nie tylko wewnętrzne, ale także zewnętrzne, nie można w niektórych sytuacjach wykluczyć pomocnej roli uzasadnienia w uściśleniu treści rozstrzygnięcia. Takiej relacji między uzasadnieniem i rozstrzygnięciem nie można jednak dopatrywać się gdy rozstrzygnięcie jest jasne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tak jest w niniejszej sprawie. Zakres ochrony określony w rozstrzygnięciu nie budzi wątpliwości. Lakoniczność uzasadnienia i brak motywów dla objęcia ochroną zabudowy innej, niż pochodząca z lat międzywojennych XX w., mogą być rozważane w kategoriach wad decyzji lub wad samego uzasadnienia decyzji, ale nie mają wpływu na treść pozostającego w obrocie prawnym wpisu do rejestru. Stanowisko, według którego, w zakresie wpisania strefy ochrony konserwatorskiej "Żoliborz Historyczny" do rejestru zabytków, dokonanego pod rządami ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 58 ze zm.), pozostaje zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół budowlany, zostało utrwalone w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 886/11; wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2067/13; wyrok NSA z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3074/13). Zawarte w uzasadnieniach tych wyroków wypowiedzi, w zakresie wpisania do rejestru zespołu budowlanego, a nie tylko układu urbanistycznego, powinny być traktowane w kategoriach związania wynikającego z art. 170 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (patrz m.in. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2018, pkt 8 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15). Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że budynek przy ul. [...] nie jest objęty ochroną konserwatorską jako obiekt stanowiący część zespołu budowlanego. W konsekwencji nie zbadał dopuszczalności projektowanych robót polegających na dociepleniu elewacji budynku w świetle wartości zabytkowych budynku podlegających ochronie. Kontrola decyzji odmownej powinna być przeprowadzona ponownie z uwzględnieniem opisanego wyżej zakresu ochrony wynikającego z wpisu do rejestru zabytków. Ponownie należy zbadać projektowane roboty także pod kątem zgodności z przepisem § 30 ust. 5 pkt 1 lit. f uchwały Nr LXXXII/2738/2006 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego. Ocena przyczyn odmowy pozwolenia na docieplenie z punktu widzenia ochrony wynikającej z wpisu zespołu budowlanego do rejestru i punktu widzenia ochrony wynikającej z planu miejscowego powinna być przeprowadzona łącznie. Ewentualne zubożenie wystroju elewacji nie może abstrahować od wartości zabytkowych budynku. Uchylenie zaskarżonej decyzji było jednak zasadne. Minister, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie rozważył sprawy pod kątem zgodności z wpisem do rejestru zabytków. Błędnie, z naruszeniem art. 170 P.p.s.a., uznał, że ochroną wynikającą z wpisu nie jest objęty zespół budowlany do którego należy sporny budynek. Podstawy kasacji Ministra potwierdzają zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z udzieleniem poprzednio i zrealizowaniem pozwoleń na docieplenie budynków przy ul. [...] ocena zgodności docieplenia budynku przy ul. [...] nie może abstrahować od wymogu zachowania zasady sformułowanej w art. 8 § 1 K.p.a. Zagadnienie to zostało rozważone w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków, ale nie zostało poddane analizie w zaskarżonej decyzji. Niezależnie od ewentualnego podobieństwa zakresu i rodzaju projektowanych robót oraz już udzielonych pozwoleń, pamiętać trzeba, że każda sprawa powinna być zbadana i rozpatrzona indywidualnie, według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji. Do tego stanu faktycznego niewątpliwie należy istnienie w bezpośredniej bliskości budynku nr [...] dwóch budynków w których docieplenie zostało legalnie zrealizowane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z uwagi na to, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 § 2 P.p.s.a.