I GSK 1817/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółdzielni Producentów Mleka "G." w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 24/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Producentów Mleka "G." w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 października 2018 r. nr 43/2018 w przedmiocie cofnięcia uznania grupie producentów rolnych i skreślenia jej z rejestru grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółdzielni Producentów Mleka "G." w S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 3 czerwca 2019 r., sygn.. akt V SA/Wa 24/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Producentów Mleka G. (dalej: skarżąca, spółdzielnia, grupa) w Swarzędzu na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 31 października 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 17 lipca 2018 r. cofającą uznanie grupie producentów rolnych i o skreśleniu z rejestru grup producentów rolnych. Spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 3 czerwca 2019 r., w której zaskarżyła orzeczenie w całości, zarzucając wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 45 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez uznanie, że odbiór przesyłki adresowanej do strony przez osobę do tego nieuprawnioną stanowić może skuteczne doręczenie korespondencji w myśl przepisów regulujących postępowanie administracyjne, co doprowadziło do uznania, że stronie skutecznie doręczono wezwanie do uzupełnienia braków formalnych sprawozdania spółdzielni, 2. art 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że dokumenty zgromadzone w sprawie oraz składane przez stronę do organów administracyjnych nie pozwalają na ustalenie, że strona złożyła wszystkie wymagane przepisami prawa informacje sprawozdawcze, a co za tym idzie, wydanie decyzji o wykreśleniu podmiotu z listy grup producentów rolnych, 3. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi strony pomimo bezzasadnego wydania przez właściwy organ decyzji o wykreśleniu strony z rejestru w sytuacji, gdy organ dysponował wszystkimi informacjami składającymi się na dane zawarte w sprawozdaniu z działalności, a co za tym idzie, powinien był umorzyć postępowanie w przedmiocie wykreślenia strony z rejestru grup producentów rolnych, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 roku o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018, poz. 1026) poprzez wykreślenie z rejestru grup producentów strony pomimo tego, że dane zgromadzone i będące do dyspozycji organu umożliwiały uznanie, że strona wypełniła ciążący na niej obowiązek sprawozdawczy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku (w tym miejscu skargi kasacyjnej wskazano błędnie Sąd I instancji jako WSA w Poznaniu) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 17 lipca 2018 r. oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie są usprawiedliwione jej zarzuty. Na wstępie należy wskazać, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Ponadto przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej jako zawierające się w obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Na wstępie podnieść należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały sformułowane wadliwie, choć w stopniu, który nie uniemożliwia ich rozpoznania. W obydwu zarzutach skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wskazała jedynie na naruszenie przepisów administracyjnego prawa materialnego i procesowego. Według art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych autor skargi kasacyjnej powinien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji, jeżeli zarzut naruszenia dotyczy tylko tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które są stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny bez powiązania z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego. Jeżeli naruszenie przepisów miałoby polegać na bezzasadnym uwzględnieniu lub oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji na skutek wadliwej kontroli przez ten sąd stosowania lub wykładni przez organ administracji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, to wówczas w zarzucie kasacyjnym należy wskazać odpowiedni przepis postępowania sądowoadministracyjnego stosowanego przez sąd administracyjny w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego stosowanymi lub wykładanymi przez organy administracji, których stosowanie lub wykładnia zostały, według skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowo skontrolowane przez sąd pierwszej instancji. Odnosząc powyższe do treści zarzutów tak naruszenia prawa materialnego i procesowego w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że nie spełniają on wskazanych wyżej wymagań, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. W to miejsce wskazał tylko naruszenie poszczególnych przepisów prawa materialnego i procesowego stosowanych przez organ administracji. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej, chociaż wadliwej formalnie, nie wyłącza jej rozpoznania. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Według uzasadnienia uchwały w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa stosowanego przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). Nie ma przeszkód, dla których NSA – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skoro Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zastosował przepis art. 151 p.p.s.a., to skarżącej kasacyjnie Spółdzielni kwestionującej takie rozstrzygnięcie, chodzi o naruszenie wskazanego wyżej przepisu w powiązaniu ze wskazanymi w zarzucie przepisami prawa materialnego i procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałych okolicznościach sprawy nie można mówić o naruszeniu art. 45 k.p.a., a mianowicie w sytuacji, gdy nie podważono ustalenia organu zaakceptowanego przez Sąd I instancji, iż wezwanie do złożenia rocznego sprawozdania z działalności za okres od 30 sierpnia 2016 r. do 29 sierpnia 2017 r. odebrane zostało przez uprawnioną do tego osobę. Przepis art. 45 k.p.a. posługuje się pojęciem osoby uprawnionej do odbioru pism, przez które należy rozumieć każdą osobę, która została regulaminowo, czy tylko zwyczajowo uprawniona przez spółkę do odbierania korespondencji przychodzącej do jej siedziby (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 594/09 i II GSK 1684/14; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 910/10, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie do odbioru korespondencji nie musi być oparte na zasadzie udzielonego w tym zakresie pełnomocnictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1704/06, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy k.p.a. nie przewidują natomiast wymogu doręczania pism osobom uprawnionym do reprezentowania podmiotów nie będących osobami fizycznymi. Należy też zauważyć, że treść art. 45 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że doręczenie w trybie tego przepisu jest doręczeniem właściwym, podstawowym, nie zaś zastępczym. Jest to odpowiednik doręczenia "do rąk własnych" osobie fizycznej. Powinnością każdej jednostki organizacyjnej jest zapewnienie takiej organizacji odbioru pism, aby przebieg korespondencji odbywał się w sposób niezakłócony i wyłącznie przez osoby uprawnione. Jeśli osoba taka przebywa w miejscu wskazanym jako siedziba podmiotu i nie oświadcza doręczającemu, iż przyjmowanie przesyłek nie mieści się w zakresie jej obowiązków, nie można twierdzić, że doręczyciel doręczył przesyłkę do rąk osoby nieuprawnionej. Doręczający nie musi znać zakresu obowiązków i uprawnień osób znajdujących się w firmie, do której przesyłka jest adresowana, skoro zobowiązują się one do jej odbioru, składając własnoręczny podpis. Organ oceniający skuteczność doręczenia pisma może oprzeć się na domniemaniu, że osoba odbierająca pismo skierowane do skarżącej Spółdzielni jest uprawniona do wykonania tej czynności, a nieuwzględnienie takiego domniemania pozostawałoby w sprzeczności z realiami obrotu gospodarczego i funkcjonowania jednostek organizacyjnych. Nie można zasadnie oczekiwać od organu, aby prowadził czynności wyjaśniające w celu ustalenia, czy osoba odbierająca pismo jest do tego uprawniona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 1995 r. sygn. akt V SA 1692/94 – Lex Polonica nr 328918; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 1999 r. sygn. akt I SA/Po 1829/98 – Lex nr 37900). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe wezwanie do złożenia rocznego sprawozdania z działalności zostało doręczona na adres Spółdzielni. Na zwrotce, stanowiącej dowód doręczenia korespondencji, widnieje podpis p. M. M. Zatem skoro osoba, obecna pod wskazanym na przesyłce adresem, nie oświadczyła doręczającemu, że przyjmowanie przesyłek nie mieści się w zakresie jej obowiązków, to nie można czynić zarzutu, że przesyłkę doręczono do rąk osoby nieuprawnionej. Należy w tym miejscu z mocą podkreślić, że pod wskazany adres była kierowana do strony korespondencja związana z prowadzonym postępowaniem i jej odbiór był potwierdzany przez tę samą osobę. Skoro adres skarżącej został wskazany jako adres do korespondencji i obecna pod tym adresem osoba dysponująca firmową pieczątką poświadczyła odbiór wezwania własnoręcznym czytelnym podpisem, to uwiarygodniła domniemanie faktyczne o uprawnieniu jej do odbioru. Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania jednostek, o których mowa w przepisie art. 45 k.p.a., nakłada na kierujących nimi obowiązek podjęcia takich działań organizacyjnych, ażeby wykluczyć możliwość odbioru przesyłek przez osoby nieuprawnione. Nie może zatem obalić domniemania wynikającego z potwierdzenia odbioru przesyłki twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że uwidoczniona na potwierdzeniu osoba nie jest uprawniona do odbioru korespondencji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 80 w zw. z art. 8 w zw. z art. 7 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za nieuzasadnione. Skarżąca Spółdzielnia podnosząc, że dane podawane we wniosku o płatność są tożsame z danymi, które powinna przedłożyć w rocznym sprawozdaniu, nie wykazała w istocie, że tak jest, nie wykazała również wpływu podnoszonych naruszeń na wynik rozstrzygnięcia. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje zaś każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach zarzutu procesowego skargi kasacyjnej należy uznać za stanowiące jedynie polemikę z oceną zawartą w wyroku Sądu I instancji. W związku z brakiem stosownej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, związany skargą kasacyjną, nie miał możliwości prawnych i faktycznych do wnikliwszego zweryfikowania zaskarżonego orzeczenia z perspektywy zarzutu ujętego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Konstruowanie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 i art. 151 p.p.s.a. jest z założenia wadliwe. Są to przepisy wynikowe, wyznaczające kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi (art. 145), bądź jej oddalenia (art. 151). Kwestionując wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie można opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów kształtujących formułę sentencji orzeczenia. Zawarte w wyroku rozstrzygnięcie o zasadności wniesionej skargi jest zawsze następstwem dokonanej przez sąd weryfikacji legalności działania organu administracji publicznej. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów kształtujących formułę tego rozstrzygnięcia musi być zawsze powiązany z zarzutem naruszenia przepisów, w oparciu o które sąd tę weryfikację przeprowadził. Zarzut naruszenia art. 145 i art. 151 p.p.s.a. poza wskazaniem na to, że w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną sąd pierwszej instancji wydał wadliwe rozstrzygnięcie, niczego nie wyjaśnia, a w szczególności nie wykazuje, na czym autor skargi kasacyjnej opiera swoją ocenę. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw, wskazać należ, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Są to dwie formy naruszenia prawa materialnego. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Jeśli podstawę kasacyjną stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis powinien być zastosowany. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego w ogóle nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem nie został w żaden sposób skonkretyzowany i uzasadniony. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności i stwierdzając, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p,p,s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).