I SA/Gl 83/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Suleja-Klimczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] o numerze [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1 i art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej: u.p.e.a. lub ustawa egzekucyjna) – po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta C. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z [...] o numerze [...], w którym określono koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł powstałymi w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. (dalej: organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego K.B. (dalej: zobowiązany) na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta C. (dalej: wierzyciel lub skarżący) w dniu [...] o numerze [...]. Postanowieniem z dnia [...] organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone z majątku zobowiązanego na podstawie powołanego tytułu wykonawczego z uwagi na jego zgon. Postanowienie to zostało doręczone wierzycielowi wraz z zawiadomieniem, w którym organ egzekucyjny poinformował o wysokości kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł pozostałych do uregulowania. Na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. wierzyciel wniósł o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny postanowieniem z [...] określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł i obciążył nimi wierzyciela. Pismem z 10 października 2018 r. pełnomocnik wierzyciela wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej rozpatrując zażalenie pełnomocnika wierzyciela, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że organ egzekucyjny zawiadomieniem z [...] dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w A S.A. Oddział w B. W odpowiedzi na to zajęcie, Bank pismem z 1 marca 2016 r. poinformował, że podjął działania zmierzające do zabezpieczenia wierzytelności wynikających z zajętego rachunku. Odwołując się do treści art. 80 § 2 ustawy egzekucyjnej, organ nadzoru wyjaśniał, że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko opierające się na założeniu, że w związku z brakiem wystarczających środków na rachunku bankowym nie dochodzi do jego zajęcia, jest całkowicie nieuprawnione i sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 80 § 2 u.p.e.a. Tym samym organ odrzucił zapatrywanie wyrażone w przywołanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16, zgodnie z którym opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Zdaniem organu odwoławczego takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach ustawy egzekucyjnej. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy uznał, że celem odniesienia się do podniesionych przez wierzyciela w zażaleniu zarzutów dotyczących kwestionowania wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, konieczne jest wzięcie pod rozwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, w którym to stwierdzono m.in., iż art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powołując się na fragmenty uzasadnienia tego orzeczenia, organ nadzoru zaznaczył, że ustalając zatem wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym przypadku należnych od wierzyciela, organ musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności, przy uwzględnieniu ich praco – i czasochłonności. Jednakże zdaniem organu nadzoru nie sposób podzielić stanowiska wierzyciela, że opłata ta nie powinna przekraczać kwoty 1 zł 40 gr tytułem opłaty manipulacyjnej, 2 zł 50 gr za pobranie pieniędzy u zobowiązanego, czy też 4 zł 20 gr w odniesieniu do opłaty za czynność zajęcia rachunku bankowego. W rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny naliczył opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% oraz w ten sam sposób opłatę za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności pieniężnej. W ocenie organu nadzoru określenie kosztów egzekucyjnych obejmujących opłatę manipulacyjną oraz opłatę za zajęcie rachunku bankowego w wysokości łącznej [...] zł nie jest nadmiernie wygórowane, mając na uwadze fakt, że koszty te mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Mając na uwadze stawki zastosowane przez organ egzekucyjny w niniejszej sprawie, organ nadzoru stwierdził, że nie powodują one, zgodnie z przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny terminologią, zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Ustawodawca nie przewidział bowiem bezkosztowego prowadzenia egzekucji, a dopuszczalność zastosowania stawki procentowej określonej przez ustawodawcę potwierdził Trybunał Konstytucji w powołanym wyroku. Postanowienie organu odwoławczego zaskarżył w całości pełnomocnik wierzyciela wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia: I. art. 7, art. 8 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie przy wyliczaniu wysokości kosztów egzekucyjnych w przedmiotowym postępowaniu, pomimo uznania jego niezgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, a także poprzez niezastosowanie się do wskazówek interpretacyjnych wynikających z ww. orzeczenia w zakresie sposobu ustalania kosztów postępowania egzekucyjnego, podczas gdy ustalenie opłaty egzekucyjnej za zajęcie rachunku bankowego dłużnika jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy zajęcie to okazało się skuteczne (na rachunku dłużnika znajdowały się jakiekolwiek środki pieniężne), natomiast w przedmiotowej sprawie zajęcie to było bezskuteczne; II. naruszenie art. 64c § 4 u.p.e.a. oraz art. 80 § 2 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że zajęcie rachunku bankowego dłużnika następuje z chwilą, podczas gdy zgodnie z poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego: "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. II FSK 914/16), a zatem skoro zajęcie rachunku bankowego dłużnika było w przedmiotowej sprawie całkowicie niestateczne, zatem organowi egzekucyjnemu nie przysługiwało od wierzyciela zwrot kosztów z tym związanych; III. naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 190 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie przy wyliczaniu wysokości opłaty manipulacyjnej pomimo uznania jego niezgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, a także poprzez niezastosowanie się do wskazówek interpretacyjnych wynikających z ww. orzeczenia w zakresie sposobu ustalania opłaty manipulacyjnej, organ prowadzący egzekucję administracyjną w przedmiotowej sprawie powinien ustalić wysokość opłaty manipulacyjnej adekwatnie do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, w szczególności mając na względzie, że czynność egzekucyjna w postaci zajęcia rachunku bankowego dłużniczki, od której ustalono opłatę organ egzekucyjny dokonał jedną czynnością, tego samego dnia w stosunku do wszystkich tytułów wykonawczych stanowiących podstawę do prowadzenia egzekucji. Wobec tak sformułowanych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz wierzyciela kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie organu nadzoru, którym utrzymano w mocy postanowienie organu egzekucyjnego obciążające wierzyciela kwotą [...] zł stanowiącą koszty prowadzenia bezskutecznego postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego. Przy w zasadzie niespornym stanie faktycznym, spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii prawidłowości określenia w rozpoznawanej sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle powoływanego przez strony wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Z przepisu art. 64 c § 1 i 4 u.p.e.a. wynika, że opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Jeśli natomiast koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego, pokrywa je wierzyciel. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, wprawdzie postanowieniem z [...] organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego, z uwagi na jego zgon, tym niemniej prowadzona wcześniej wobec niego egzekucja okazała się całkowicie bezskuteczna. Egzekucja zaś poległa na zajęciu rachunku bankowego, wynagrodzenia za pracę oraz wierzytelności w Urzędzie Skarbowym. Z akt sprawy wiadomo, że postępowanie egzekucyjne toczyło się na podstawie jednego tytułu wykonawczego obejmującego należność główną z tytułu nieuiszczonej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w 2013 r., w kwocie [...] zł. Zawiadomieniem z [...] dokonano zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego w A S.A. Oddział w B. Pismem z 1 marca 2016 r. bank poinformował, że na stan środków na rachunku nie przekracza kwoty wolnej od zajęcia i podjął on kroki celem zabezpieczenia wierzytelności. Na koszty egzekucyjne w łącznej kwocie [...] zł, jaką obciążono wierzyciela, składają się: opłata za zajęcie rachunku bankowego w kwocie [...] zł oraz opłata manipulacyjna w kwocie [...] zł. Egzekucja w niniejszej sprawie okazała się bezskuteczna a opisany wyżej przebieg postępowania egzekucyjnego, wbrew stanowisku organu nadzoru, ma znaczenie dla oceny wysokości kosztów egzekucyjnych, którymi obciążono skarżącego. Zgodnie z art. 64 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera opłaty za ściśle określone czynności egzekucyjne, do których należą: pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego (pkt 1), zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego (pkt 2), zajęcie wynagrodzenia za pracę (pkt 3), zajęcie innych niż wymienione w punktach 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych (pkt 4), zajęcie ruchomości (pkt 5), zajęcie nieruchomości (pkt 6), odebranie zajętych ruchomości od zobowiązanego (pkt 7), przeprowadzenie licytacji lub dokonanie sprzedaży egzekucyjnej w inny sposób (pkt 11), spisanie protokołu o udaremnieniu przez zobowiązanego przeprowadzenia egzekucji z zajętych ruchomości lub praw majątkowych przez ich usunięcie, zbycie lub uszkodzenie (pkt 12). Wysokość opłat jest wyrażona w tym przepisie procentowo, w przypadku zajęcia innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych – stanowi 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2019 r., II FSK 3379/18 wywiódł, że we właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej. Treść cytowanego tekstu prawnego nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). W ocenie NSA zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane przez nawiązanie do treści przepisu art. 80 § 1 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje bowiem, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności można utożsamiać z zajęciem rachunku bankowego. Wręcz przeciwnie, w przepisie art. 80 § 2 ustawy mowa o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", co dowodzi trafności stanowiska, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w związku z tym wyrażone w orzecznictwie tego Sądu zapatrywanie, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" (por. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, oraz z 20 marca 2018 r., II FSK 778/16, dostępne, podobnie jak inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych-orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego należy stwierdzić, że opłata za zajęcie rachunku bankowego była nienależna. Nie można bowiem uznać, że w toku egzekucji doszło do zajęcia wierzytelności, ponieważ od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na zajętym rachunku bankowym nie było środków pieniężnych (wierzytelności) podlegającej zajęciu. Zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane, przy poprawnym odkodowaniu zapisu art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a., co potwierdził NSA m.in. w przywołanym wyżej wyroku z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 639/15. Skoro przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych, to dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności, dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Podkreślić także należy, że organ nie może przy tym tracić z pola widzenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego konstytucyjności poddanych analizie regulacji. W wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1244; OTK-A 2016/51), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: - art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji; - art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Organ musi zatem przeanalizować, czy opłata manipulacyjna ustalona na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a., in concreto przystaje do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie na gruncie tej sprawy należy ją miarkować. Ustawodawca nie przewidział wprawdzie, jak zasadnie zauważono w zaskarżonym postanowieniu, bezkosztowego prowadzenia egzekucji, niemniej jednak w art. 64 § 6 u.p.e.a. określił, że minimalna stawka opłaty manipulacyjnej może wynosić zaledwie 1 zł 40 gr, a więc wielokrotnie mniej niż opłata manipulacyjna żądana w niniejszej sprawie za całkowicie bezskuteczną egzekucję. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, zobowiązując właściwy organ, aby uwzględnił przedstawioną powyżej argumentację. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, obejmującą koszty zastępstwa procesowego określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800).