I SA/Ol 244/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) sędzia WSA Ryszard Maliszewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Rząp po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę I SA/Ol 244/19 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO") po rozpatrzeniu odwołania A. T. (zwanej dalej: "stroną", "skarżącą") utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Kolegium z dnia "[...]". Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]" określił stronie opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomość położoną w "[...]" w wysokości 10,50 zł miesięcznie. Kolegium, decyzją z dnia "[...]", uchyliło opisaną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy - odmówiło określenia kwartalnej wysokości tej opłaty, określiło opłatę w wysokości 10,50 zł miesięcznie do marca 2014r. i w wysokości 8 zł miesięcznie od kwietnia do września 2014r. Decyzja stała się ostateczna. W piśmie z dnia "[...]" strona wskazała, że ww. decyzja Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winna zostać stwierdzona jej nieważność na mocy art.157 §1 K.p.a. Decyzją z dnia "[...]" Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, SKO decyzją z "[...]" uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe nastąpiło w wyniku stwierdzenia, że decyzja została wydana na podstawie przepisów K.p.a., a nie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018r., poz.800, dalej jako "O.p."). W toku ponownie prowadzonego postępowania, strona złożyła pismo z dnia "[...]"., w którym stwierdziła, że pismo z "[...]" nie jest wnioskiem i podstawą do podejmowania decyzji. W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia "[...]", Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z "[...]". W decyzji organ zawarł błędne pouczenie co do sposobu i terminu jej zaskarżenia – wskazał na możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W wyniku wniesienia przez stronę skargi do tutejszego Sądu, skarga ta została odrzucona - z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia służących stronie w postępowaniu przed organem – postanowienie z dnia 6 września 2018r., sygn. akt I SA/Ol 301/18. Postanowienie to strona otrzymała 6 października 2018r. i wnioskiem z 12 października 2018r. zwróciła się do organu o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Kolegium z "[...]". Zdaniem SKO, "skargę" strony z 24 kwietnia 2018r. należy zatem uznać za odwołanie od decyzji z dnia "[...]". Nie jest przy tym konieczne rozważanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż błędne pouczenie w decyzji co do prawa jej zaskarżenia nie może szkodzić stronie. Kolegium stwierdziło, że czynności podejmowane przez stronę w sprawie nawiązują do wcześniejszego określenia jej obowiązkowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kwestię tych opłat reguluje ustawa z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018r., poz.1454 ze zm., dalej "u.c.p.g."). Przepis art.6q ust.1 tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy O.p.. Organ zaznaczył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" zainicjowane zostało pismem strony z 31 października 2017r.. W piśmie tym strona stwierdziła, że ww. decyzja "(...) wydana z rażącym naruszeniem prawa w przedmiocie wysokości opłat za usuwanie odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, z mocy art.157 §1 ustawy Kpa podlega stwierdzeniu jej nieważności przez organ, który tę decyzję wydał (...)". W związku z treścią pisma strony z dnia 19 marca 2018r. postępowanie to zostało natomiast umorzone na podstawie art.208 §1 O.p., jako bezprzedmiotowe. Organ podkreślił przy tym, że decyzja o umorzeniu postępowania nie miała charakteru decyzji merytorycznej, wywoływała jedynie przerwanie stosunku procesowego między stroną, a organem. Zdaniem SKO, podstawą stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania może być sytuacja, w której strona wywiodła dwa żądania, de facto sprzeczne ze sobą. W piśmie z 31 października 2017r. (sformułowanym w następstwie postępowania egzekucyjnego co do zaległości w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi) strona wskazała, że organ powinien stwierdzić nieważność opisanej decyzji, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Takie sformułowanie żądania strony pozwalało na przyjęcie, że jej zamiarem jest wyeliminowanie wskazanej decyzji SKO z obrotu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym. Kolegium nie podjęło zatem działań zmierzających do dookreślenia przez stronę wniosku. Zaprzeczeniem tego żądania była natomiast treść pisma strony z 19 marca 2018r., w którym wskazała "(...) decyzja (...) została podjęta przez Kolegium na posiedzeniu w dniu "[...]" po rozpoznaniu wniosku strony, którego jako strona takiego wniosku nie składałam !!! (...) Kolegium podjęło decyzję przyjmując za podstawę pismo strony z dnia 31 października 2017r., które nie jest wnioskiem i nie jest podstawą do podejmowania decyzji !". Odnosząc się do stwierdzenia strony zawartego w odwołaniu, że "bez orzeczenia" pozostała kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia "[...]", SKO stwierdziło, że sprawa ta została rozstrzygnięta, ale nie merytoryczną, a decyzją umarzającą to postępowanie. Za niezrozumiałe uznało SKO argumenty dotyczące "przewlekłości postępowania" nieważnościowego, gdyż zainicjowane ono zostało dopiero pismem strony z 31 października 2017r. W piśmie z dnia 27 lutego 2019r., które uznane zostało za skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wskazała, że decyzja z "[...]" nie posiada mocy prawnej ze względów formalno-prawnych i proceduralnych. Jest to decyzja przedwczesna, podjęta bez uprzedniego ostatecznego zakończenia postępowania przez WSA w Olsztynie w sprawie ze skargi na decyzję z "[...]" oraz bez przywrócenia terminu do złożenia ponownego odwołania od ww. decyzji. Zarzuciła, że decyzja została podjęta z pominięciem ustawowego obowiązku wynikającego z art.10 §1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie uważa zaskarżonej decyzji za przedwczesną, w jej uzasadnieniu wskazano z jakich powodów uznano, że nie jest konieczne orzekania o przywróceniu stronie terminu do wniesienia odwołania. Sąd odrzucił skargę strony, a zatem niezasadne są argumenty dotyczące niezakończenia sprawy ze skargi na decyzję Kolegium z dnia "[...]". W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2019r. skarżąca stwierdziła, że nie wnosiła żadnej skargi do tutejszego Sądu. Na rozprawie skarżąca wskazała, że nie cofa skargi i wniosła o merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że Sąd, stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bezsporna w sprawie jest okoliczność, że decyzja Kolegium z dnia "[...]" stała się ostateczna. W konsekwencji powyższego, wobec treści pisma skarżącej z 31 października 2017r., Kolegium uznało je za wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, z uwagi na rażące naruszenie prawa. Orzekając w tym przedmiocie Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji (decyzja z "[...]"). Z uwagi na błędy procesowe, decyzja ta została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia (decyzja z "[...]"). W toku prowadzonego postępowania, skarżąca zarzuciła organowi, że decyzja z "[...]" została podjęta bez jej wniosku. W piśmie z 19 marca 2018r., skarżąca jednoznacznie wskazała, że: "(...) decyzja (...) została podjęta przez Kolegium na posiedzeniu w dniu "[...]" po rozpoznaniu wniosku strony, którego jako strona takiego wniosku nie składałam !!! (...) Kolegium podjęło decyzję przyjmując za podstawę pismo strony z dnia 31 października 2017r., które nie jest wnioskiem i nie jest podstawą do podejmowania decyzji !". Mając na uwadze powyższe, prawidłowo Kolegium stwierdziło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z "[...]" stało się bezprzedmiotowe. Powyższe skutkowało umorzeniem tego postępowania (decyzja z "[...]"). W rozpoznanej sprawie wskazać należy, że pisma strony kierowane zarówno do organu, jak i do Sądu, często zawierają sprzeczne żądania. Próby podejmowane przez organ w celu wyjaśnienia intencji strony w tym zakresie nie przynoszą efektów. Strona najczęściej ogranicza się do podtrzymania swojego stanowiska. Procedowanie niesie więc ryzyko błędnego odczytania żądań strony. Niemniej jednak, pisma skarżącej zarówno z 31 października 2017r., jak i z 19 marca 2018r., nie pozostawiały wątpliwości co do składanych wniosków i żądań. Analiza całej treści tych pism dawała jednoznaczny obraz zamiarów strony – najpierw wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Kolegium z 2014r., a następnie zarzucenie organowi, że działa w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji bezpodstawnie. Nie można zgodzić się ze stroną, że zaskarżona decyzja SKO jest przedwczesna, gdyż toczy się postępowanie w sprawie ze skargi na wcześniejszą decyzję Kolegium z "[...]". Postępowanie z opisanej skargi, zakończyło się prawomocnym postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 6 września 2018r., sygn. akt I SA/Ol 301/18. Skarga została odrzucona. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że organ nie rozpoznał jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium wyjaśniło, że błędne pouczenie co do trybu zaskarżenia decyzji nie może szkodzić stronie. W konsekwencji powyższego SKO uznało "skargę" z 24 kwietnia 2018r. za odwołanie od decyzji Kolegium z "[...]" i rozpoznało je zgodnie z przepisami. Działanie to należy uznać za działanie na korzyść strony. Organ nie mógł naruszyć art.10 §1 Kpa (zasada czynnego udziału strona w postępowaniu), gdyż w sprawach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosuje się odpowiednio przepisy O.p. (art.6q ust.1 u.p.c.g.). Wskazać przy tym należy, że SKO nie naruszyło opisanej w powołanym przepisie zasady. Zasada ta obowiązuje również na gruncie Ordynacji podatkowej - wyrażona jest w art.123 §1 O.p. Zgodnie z art. 123 O.p., organy podatkowe obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na gruncie tej zasady szczególne znaczenie ma przepis art. 200 § 1 O.p. Wyznaczenie 7 - dniowego terminu do realizacji prawa do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego pełni funkcję ochronną interesu strony, przez stworzenie możliwości poznania i oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Kolegium, wbrew twierdzeniom skarżącej zapewniło jej czynny udział w postępowaniu. To właśnie w odpowiedzi na postanowienie Kolegium z "[...]" wyznaczające stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, skarżąca złożyła pismo z 19 marca 2018r. Brak ponownego zawiadomienia o wyznaczeniu terminu do zapoznania się ze sprawą, przed wydaniem decyzji z "[...]", pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Na tle powyższego zagadnienia pojawiły się w orzecznictwie sądowym istotne rozbieżności, czy każde uchylenie się organów podatkowych od zastosowania art. 200 § 1 O.p., powinno być traktowane jako naruszenie prawa skutkujące uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny. Wątpliwości te przesądził NSA w uchwale z 25 kwietnia 2005 r., sygn. FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 66), stwierdzając, że: "1. Niezastosowanie w danej sprawie trybu określonego w art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że jest podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 240 § 1 pkt 4 tej ustawy. 2. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W świetle uzasadnienia uchwały NSA podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji jest w szczególności sytuacja, w której skarżąca uprawdopodobni istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przez organ obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z art.200 §1 O.p., a pozbawieniem prawa do oceny całego zebranego materiału dowodowego i zaoferowania nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W każdej sprawie sąd indywidualnie bada, czy naruszenie art.200 §1 O.p. mogło mieć wpływ na jej wynik. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że formułując w skardze zarzut naruszenia art.200 §1 O.p., strona nie może jedynie ograniczyć się do odnotowania takiego naruszenia, lecz powinna wykazać związek naruszenia np. z niewyjaśnieniem okoliczności sprawy (wyroki NSA: z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II FSK 346/17, z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 2228/15; z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 405/16 i powołane tamże piśmiennictwo oraz judykatura). W rozpoznanej sprawie, skarżąca nie uprawdopodobniła, że brak zawiadomienia jej na podstawie art.200 § 1 O.p., mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.