II OSK 1859/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1189/16 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. IV SA/Gl 1189/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę J. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie od organu koszów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, a to art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy albo pozostające w związku ze sposobem wykonywania pracy (narażenie zawodowe) występują wyłącznie w przypadku, gdy czynnik jest obecny bez przerw w toku całego czasu świadczenia pracy, a jakiekolwiek przerwy niweczą występowanie narażenia zawodowego podczas, gdy wykładnia tej normy prawnej oparta o aktualny stan wiedzy oraz doświadczenia życiowego powinna dążyć do uznania, iż ze względu na różnorodność wykonywanych przez pracownika czynności na stanowisku pracy wystarczające jest ustalenie przeważającej ilości czynności wykonywanych w narażeniu zawodowym, 2) prawa materialnego, a to art. 2352 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawowe pojęcie "udokumentowania objawów chorobowych" odnosi się jedynie do przypadków zdiagnozowania jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych jeszcze przed przeprowadzeniem badania przez uprawnionych do stwierdzenia choroby zawodowej lekarzy podczas, gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem przesłanka ta zostaje spełniona poprzez udokumentowanie objawów typowych dla jednej z chorób zawodowych, nawet jeśli leczenie prowadzone jest w kierunku innej choroby nie będącej zawodową, 3) przepisów postępowania, a to art. 145 §1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe przyjęcie, iż treść dostarczonej przez skarżącego dokumentacji z poradni laryngologicznej z lat [...] nie daje podstaw do stwierdzenia udokumentowania objawów choroby zawodowej w okresie leczenia skarżącego podczas, gdy stwierdzone w jej treści objawy odpowiadają objawom choroby zawodowej wskazanej w poz. 15 rozporządzenia RM z 2009r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Państwowy Powiatowy inspektor Sanitarny w R. (dalej: "PPIS") decyzją z dnia [...] czerwca 2016r., odmówił stwierdzenia u J. W. choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 2013, poz. 1367, dalej w skrócie: ("rozporządzenie RM z 2009r".), wydanego na podstawie art. 237 §1 pkt 4-6 i §11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 1666 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p"), w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na wysiłek głosowy i orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Poradni Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] maja 2016r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż J. W. był zatrudniony w następujących szkołach: - Szkoła Podstawowa nr [...] w R. (zlikwidowana), w latach [...] jako nauczyciel w pełnym wymiarze godzin, - Szkoła Podstawowa nr [...] w R. (zlikwidowana), w latach [...] jako nauczyciel w pełnym wymiarze godzin, - Szkoła Podstawowa - Sportowa nr [...] z Klasami Integracyjnymi w R., od [...]r. do [...]r. jako nauczyciel biologii w pełnym wymiarze godzin, potem od miesiąca września 1994r. został oddelegowany do związków zawodowych, ale w latach [...] pracował w niepełnym wymiarze godzin 8/18, a w latach [...] w wymiarze 5/18. Zdaniem PPIS, w latach [...], J. W. nie świadczył usług jako nauczyciel. W pierwszej kolejności skarżący podniósł zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawa materialnego, art. 2351 k.p. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie przesłanki wystąpienia "narażenia zawodowego". Zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przyjął on wykładnię tej normy prawnej uznającą wystąpienie narażenia zawodowego wyłącznie w przypadkach, gdy czynnik szkodliwy dla zdrowia pracownika występuje nieustanie i bez przerw w całym toku wykonywania przez niego pracy. Zdaniem Sądu jakiekolwiek przerwy w występowaniu czynnika lub też okresy wykonywania rodzajów pracy nie związanej z jego wystąpieniem powoduje niemożność ustalenia istnienia narażenia zawodowego, a w konsekwencji również stwierdzenia istnienia choroby zawodowej. Z takim sposobem wykładni wskazanego powyżej przepisu nie można się zgodzić, gdyż jest on sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki. Jedynie w przypadku bardzo wąskiej grupy zawodów występuje jednorodzajowy charakter obowiązków zawodowych, który powoduje stałe przebywanie w narażeniu na czynnik szkodliwy lub też stałe wykorzystywanie metod pracy szkodliwych dla zdrowia. W przeważającej jednak większości obowiązki pracownika są zróżnicowane i powodują nie tylko przebywanie w różnych środowiskach, ale również stosowanie różnych metod pracy. W ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego przepisu w zakresie przesłanek ustalenia występowania narażenia zawodowego powinna zakładać ocenę jaki udział czynności pracownika był związany z narażeniem na działanie czynnika szkodliwego lub też z wykorzystaniem szkodliwych dla zdrowia metod pracy, a w szczególności ustalenie czy narażenie zawodowe występowało w przeważającym okresie czasu pracy. Przyjęcie takiej wykładni jest również zasadne z punktu widzenia aktualnego stanu wiedzy medycznej, która potwierdza, iż występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia i życia ludzkiego w znacznym okresie czasu jest wystarczające dla spowodowania ujemnych skutków zdrowotnych. Nie jest konieczna permanentna ekspozycja na działanie czynnika, aby móc w sposób nie budzący wątpliwości uznać, że jest on odpowiedzialny za spowodowanie rozwoju choroby w ciele człowieka. Odnosząc te kwestie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a mianowicie uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w ślad za organami obu instancji, że skarżący w okresie od roku [...] do [...], kiedy to nie wykonywał pracy w zakresie prowadzenia zajęć dydaktycznych w związku z pełnionymi funkcjami związkowymi, nie pracował w warunkach narażenia zawodowego należy stwierdzić, że w kontekście przedstawionych przez skarżącego dowodów obejmujących zakres czynności wykonywanych w ramach funkcji w Związku [...] Oddział w R. ustalenie to było wadliwe. Materiał dowodowy wskazywał, iż przeważający zakres obowiązków wykonywanych przez skarżącego powodował występowanie narażenia na ponadprzeciętny wysiłek głosowy, który w sposób nie budzący wątpliwości mógł i prowadził do powstania u skarżącego patologicznych zmian chorobowych narządu mowy, co w istocie potwierdziły sporządzone w sprawie opinie lekarskie. Przyjęcie wskazanego wyżej sposobu wykładni przepisu art. 2351 k.p., który zdaniem skarżącego jest prawidłowy, usunęłoby w istocie jedyną przyczynę, z której w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego wydana została negatywna decyzja. Ponadto skarżący wskazuje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w swoim orzeczeniu dopuścił się ponadto naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 2352 k.p. poprzez błędną jego wykładnię w zakresie przesłanki "udokumentowania objawów choroby". Stosownie do treści rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych na pojęcie choroby zawodowej składają się dwa elementy: wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Aby zatem doszło do stwierdzenia u danej osoby choroby zawodowej, schorzenie tej osoby powinno być wykazane w wykazie chorób zawodowych załączonych do rozporządzenia oraz powinno być spowodowane narażeniem zawodowym, przy czym związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym powinien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. W przypadku ustalenia, że rozpoznana u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, ocena warunków jego pracy musi, zatem wykazać bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że pracę wykonywał w warunkach narażających na powstanie tej choroby zawodowej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wystarczające jest, aby dokumentacja potwierdzała występowanie u pracownika objawów właściwych dla jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych, nawet jeżeli leczenie było prowadzone w kierunku innego schorzenia, a więc było w zasadzie błędne. Zatem wbrew stanowiskom organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zgodnie, z którymi przedstawiona przez skarżącego dokumentacja medyczna z poradni laryngologicznej z lat [...], która wykazała występowanie o skarżącego w tym okresie m. in. przewlekłego stanu zapalnego błony śluzowej krtani z komponentą przerostową, chociaż nie wskazuje wprost na jednostkę chorobową ujętą w wykazie chorób zawodowych stanowi dowód na okoliczność wystąpienia objawów ostatecznie zdiagnozowanego przez lekarzy orzeczników schorzenia już w tamtym okresie czasu, co nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wadliwie uznał, że ustalenia dokonane przez organy obu instancji w zakresie wskazanej powyżej dokumentacji z leczenia laryngologicznego w latach [...] mieści się w zakresie przyznanej przez ustawodawcę swobodnej oceny dowodów podczas, gdy ustalenia te szczególnie w kontekście wskazywanego powyżej naruszenia art. 2352 k.p. wykraczają poza ramy zasad logicznego wnioskowania. Jednocześnie błąd ten w istotny sposób zaważył na treści rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż moment udokumentowania po raz pierwszy wystąpienia objawów choroby zawodowej jest czynnikiem konstytutywnym dla stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a t.j. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie dopuścił się naruszenia art. art. 145 §1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż treść dostarczonej przez skarżącego dokumentacji z poradni laryngologicznej z lat 1998 - 2007 nie daje podstaw do stwierdzenia udokumentowania objawów choroby zawodowej w okresie leczenia skarżącego podczas, gdy stwierdzone w jej treści objawy odpowiadają objawom choroby zawodowej wskazanej w poz. 15 rozporządzenia RM z 2009r. W przedmiotowej sprawie organy sanitarne obu instancji, prawidłowo i wnikliwie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceniły czy dana okoliczność została udowodniona dlatego nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że dostarczona przez skarżącego kasacyjnie dokumentacja medyczna z poradni laryngologicznej z lat 1998-2007 pozwoliła ocenić stan krtani. W 2002 r. wykonano u J. W. fiberoskopię krtani, która wykazała przewlekły stan zapalny błony śluzowej krtani z komponentą przerostową. Ewidentnie zmiany o takim charakterze nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. W poz. 15 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 2013 poz. 1367) – przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat wymienione są trzy choroby: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Podkreślić należy, że organy orzekające dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, który prawidłowo został zaakceptowany przez sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie w zasadzie kwestionuje orzeczenia lekarskie Jeszcze raz za sądem I instancji z całą mocą należy podkreślić, że J. W. przeszedł wielospecjalistyczne badania diagnostyczne. W sprawie wydano dwa orzeczenia lekarskie jednostek wyspecjalizowanych, drugie z nich zostało jeszcze uzupełnione. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. – Poradnia Chorób Zawodowych w S. dniu [...] czerwca 2015 r., nr [...], stwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że na podstawie wywiadu, dostarczonej dokumentacji oraz przeprowadzonej diagnostyki foniatrycznej postawiono rozpoznanie: niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Nie przyjęto jednak zawodowej etiologii schorzenia, gdyż J. W. od [...] r. nie był narażony na nadmierny wysiłek głosowy podczas wykonywania pracy. Brak było również dokumentacji lekarskiej potwierdzającej obecność zmian patologicznych narządu głosu w okresie zatrudnienia, oraz do 2 lat od jego zakończenia. Także Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Klinika w S. w dniu [...] maja 2016 r. wydał orzeczenie lekarskie uzupełnione jeszcze [...] października 2016 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza II stopnia wskazała również, iż rozpoznano niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Jednak praca w Związku [...], w ocenie lekarzy, nie wiązała się z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy, co więcej dostarczona dokumentacja medyczna z poradni laryngologicznej z lat [...] pozwoliła ocenić stan krtani w powyższym okresie. Lekarze stwierdzili, że ocena narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy oraz stan narządu głosu badanego na koniec pracy w zawodzie nauczyciela oraz do 2 lat od jej ustania nie upoważniają do uznania związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy stwierdzanymi zmianami chorobowymi w obrębie krtani a warunkami pracy, brak jest zatem podstaw do rozpoznania co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Te orzeczenia są zgodne – u skarżącego kasacyjnie nie stwierdzono choroby zawodowej pracy. Obie jednostki orzecznicze wydające opinie w sprawie były jednomyślne co do faktu, że całokształt przeprowadzonych badań i konsultacji specjalistycznych, przy uwzględnieniu danych z dostępnej dokumentacji medycznej oraz narażenia zawodowego, nie dają podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Przede wszystkim lekarze orzecznicy rozpoznali schorzenie opisane w poz. 15.3 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, ale nie powiązali występującego u skarżącego schorzenia z warunkami pracy. § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. stanowi, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Ust. 2 tego przepisu wymienia czynniki, które lekarz orzecznik winien uwzględnić przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego. Organy sanitarne I i II instancji dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydają decyzję na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim i formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika ( § 8 ust .1wskazanego wyżej rozporządzenia). Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach swych wyroków (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn.. akt II OSK 1078/06; wyrok z dnia 12 lipca 2016 r. sygn.. akt II OSK 2688/14) orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii lub sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to oczywiście zwolnienia organów orzekających od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organy sanitarne orzekające w sprawie chorób zawodowych związane są orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez wyspecjalizowane placówki medycyny pracy gdyż orzeczenia te stanowią wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej lub jej braku jeżeli oczywiście nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. W niniejszej sprawie zatem Powiatowy jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. oraz sąd wojewódzki związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych, nie dysponując kontr dowodami (z wyjątkiem subiektywnych odczuć J. .) nie miały żadnych podstaw do przyjęcia, że stan zdrowia skarżącego kasacyjnie jest odmienny niż stanowią o tym wyniki badań zawarte w orzeczeniach lekarskich. Nie kwestionując schorzenia rozpoznanego u skarżącego, należy przyjąć, że nie zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani w konsekwencji naruszenia prawa materialnego art. 2351 i art. 2352 Kodeksu Pracy, który określa co uważa się za chorobę zawodową skoro taka choroba nie została rozpoznana. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.