I SA/Rz 254/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za poszczególne okresy lat 2007-2011 1) uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 dotyczącym częściowej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. I SA/Rz 254/19 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 roku nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]: 1) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2007r. do października 2011r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2007r. do października 2011r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2) odmówił częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2007r. do października 2011r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 2007r. do października 2011r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 7 stycznia 2019r. B. K. (dalej: Wnioskodawca/Skarżący), złożył wniosek jako osoba trzecia odpowiedzialna za zobowiązania Fundacji "[...]" o umorzenie należności z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że na koncie płatnika składek figurują, między innymi, zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. ZUS stwierdził, że w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz., 1778 ze zm.), dalej: u.s.u.s. i w konsekwencji podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego ZUS umarza należności z tytułu składek. ZUS wskazał również, że w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie ma zastosowania. Zgodnie z tym przepisem, w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W tej sytuacji ZUS stwierdził, że nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu ww. składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i z tego powodu odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 2096.), dalej: k.p.a. w zw. z art. 83b u.s.u.s. B. K. wniósł skargę na powyższą decyzję ZUS, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie w zaskarżonej decyzji: - art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia i zastosowania obowiązujących przepisów w sprawie, - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, - art. 30, art. 83b ust. 1, art.28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ZUS nie ma możliwości umorzenia zaległych składek. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest dla niego niezrozumiałe. Z jednej strony organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia wnioskowanych należności, a z drugiej kieruje wobec niego roszczenia z tytułu zaległych składek. Zdaniem Skarżącego, powinien on zostać zwolniony z obowiązku uregulowania zaległości powstałych w opłacaniu należnych składek. Skarżący powołał się również na trudną sytuację, w jakiej się znajduje. Jest osobą nieuleczalnie chorą, niezdolną do samodzielnego życia, osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. ZUS zaznaczył, że ewentualne umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe tylko na podstawie art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s., a więc przy zaistnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jest ono natomiast wykluczone na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Sąd po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym odmowy "częściowej" wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt 2 w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.).Sąd uznał natomiast, że w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Mając na względzie powyższe Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do przyczyn stanowiących podstawę do uchylenia wyżej wskazanej części zaskarżonej decyzji. W pkt 2 rozstrzygnięcia organ odmówił "częściowo" wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Z sentencji decyzji nie wynika, jaki jest w istocie częściowy zakres, w ramach którego organ odmówił wszczęcia postępowania. Dopiero z dość lakonicznego uzasadnienia można wywnioskować, że organ odmówił wszczęcia ww. postępowania w zakresie wyznaczonym przez art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Odnosząc się do takiego sposobu procedowania należy wskazać, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a., rozstrzygnięcie jest odrębnym od uzasadnienia elementem decyzji. To z samego rozstrzygnięcia musi wynikać zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy. Musi być więc sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień (por. wyroki NSA: z dnia 30 grudnia 1987r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94; z dnia 2 sierpnia 1995r., III SA 1225/94, ONSA 1996, nr 3, poz. 135). Treści rozstrzygnięcia nie można również domniemywać z treści uzasadnienia. Rozstrzygnięciem nie jest też powołanie podstawy prawnej decyzji (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2018r., III SA/Po 508/18). Zatem w ocenie Sądu pkt 2 sentencji decyzji został sformułowany nieprawidłowo, gdyż organ nie sprecyzował, w jakim zakresie "częściowo" odmawia wszczęcia postępowania. ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Zdaniem organu, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie płatnika składek. W związku z powyższym przepis ten nie ma zastosowania do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika, co uniemożliwia orzekanie w tej sprawie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy jednak wskazać, że umorzenie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika jest dopuszczalne w przypadku całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., co powoduje, że organ był zobowiązany do oceny wniosku pod względem spełnienia przesłanek wymienionych w ww. przepisach. Nie ulega wątpliwości, że w zaskarżonej decyzji organ nie dokonał oceny wniosku w tym zakresie. W związku z powyższym organ nie orzekł o całości sprawy dotyczącej należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, czym naruszył art. 104 § 2 k.p.a. Artykuł 104 § 2 k.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość wydania decyzji częściowej, a jest to dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy (tak wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2015r., I OSK 1976/13, z dnia 24 października 2012r., I OSK 1769/11). Przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają jednak podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych. Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania, bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s.). Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. W przypadku składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika należało zbadać, czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Organ powinien zatem orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W tym zakresie Sąd odstępuje od przeciwnego poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 12 lutego 2019r., sygn. akt I SA/Rz 1091/18. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ odmawiając wszczęcia postępowania (prowadzonego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika naruszył, oprócz art. 104 § 2 k.p.a., również art. 61a § 1 k.p.a. Odmówił bowiem wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania, a jedynie miało ograniczony zakres postępowania rozpoznawczego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonując oceny naruszenia przez ZUS przepisów art. 61a § 1 i art. 104 § 2 k.p.a. podziela poglądy dotyczące sposobu rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, wyrażone w orzecznictwie WSA w Gliwicach (por. wyroki: z dnia 24 stycznia 2013r. I SA/Gl 629/12; z dnia 11 marca 2014r. I SA/Gl 1124/13; z dnia 10 października 2015r. I SA/Gl 657/15; z dnia 3 listopada 2016r. I SA/Gl 672/16; z dnia 28 maja 2019r., I SA/Gl 201/19). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 k.p.a. zasad jej załatwienia. Sąd podziela natomiast dokonaną przez organ ocenę wniosku Skarżącego w części dotyczącej umorzenia składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ w odniesieniu do tych składek zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ich umorzenia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 u.s.u.s. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca w ogóle nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Nie istnieją więc podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Organ zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak wyrok NSA z dnia 22 maja 2014r., II GSK 461/13, powołane ww. orzeczenia dostępne w bazie CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2, dotyczącym częściowej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.