III FSK 1461/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 200/19 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 3 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. I SA/Łd 200/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. M. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 3 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył Skarżący. Działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 6h w zw. z art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250, dalej: u.c.p.g.) w zw. z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto S. obowiązującym ze zmianami od 1 lipca 2013 r., art. 27 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm., dalej: "ustawa o odpadach") oraz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię tych przepisów polegającą na wadliwym uznaniu, że sporna działka już w październiku 2013 r. była zajęta na prowadzenie działalności gospodarczej, przebywały na tym terenie co najmniej trzy osoby, w związku z czym generowane były odpady komunalne w sytuacji gdy przy właściwym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, kwestia ilości osób przebywających na nieruchomości była możliwa do ustalenia (pracował okresowo 1 pracownik w późniejszych latach 2016-2017), co powoduje, iż określona stawka za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sprawie jest oczywiście nieprawidłowa i zawyżona na niekorzyść strony skarżącej; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.), poprzez brak należytej kontroli nad organem administracji w sytuacji, gdy organ ten postępuje niezgodnie z prawem poprzez naruszenie przepisów ustawy, a sądy administracyjne zgodnie z ustawą sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 134 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi, pomimo braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego przez organy obu instancji, w tym nieprzeprowadzenia w pełni postępowania dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenia ustaleń co do ilości osób na przedmiotowej nieruchomości od 2013 r., co wobec możliwości dokonania takiej analizy stanowi niewyjaśnienie istoty sprawy w kontekście ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 2. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia skarżonego orzeczenia, które nie zawiera indywidualnych rozważań prawnych w rozpoznawanej sprawie, oraz nie zawiera odniesienia do wszystkich argumentów Skarżącego od początku konsekwentnie przedstawianych organowi administracji i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powyższe doprowadziło do poczynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego uwzględniającego wyłącznie stanowisko organu I instancji, w postaci powielenia wcześniejszych ustaleń, bez uwzględnienia oceny faktów wskazywanych przez skarżącego, a także zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego - co ostatecznie spowodowało, iż doszło do wydania orzeczenia bez faktycznego i merytorycznego odniesienia się do podniesionych zarzutów i wniosków skarżącego, oraz bez uwzględnienia stanu faktycznego, który Skarżący konsekwentnie wskazywał w skardze, a także na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego; 3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń w zakresie, w jakim Sąd przyjął stan spornej nieruchomości dla potrzeb określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, bądź uchylenie wyroku w myśl art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje. Ponadto w zakresie wniosków dowodowych autor skargi kasacyjnej złożył wyciąg z protokołu sprawy [...] i wniósł o załączenie akt sprawy Sądu Rejonowego w S. sygn. akt [...], na okoliczność stanu nieruchomości oraz liczby pracowników przebywających w Oddziale Firmy Skarżącego, położonego w S. ul. [...]. Pismem z dnia 17 marca 2021 r. Skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniósł o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w granicach jakie zakreśli strona w ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie zachodzi. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Na wstępie należy stwierdzić, że skarga kasacyjna została sporządzona w sposób nieprawidłowy. Choć jej autor wskazuje na szereg okoliczności faktycznych w sprawie, które mają obrazować błędy w postępowaniu dowodowym to podstawy kasacyjne nie odzwierciedlają tych ewentualnych niepoprawności poprzez wskazanie odpowiednich przepisów, które mogły zostać naruszone. Skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem sądy administracyjne dokonują kontroli pod względem zgodności z prawem, a z drugiej strony nie dokonują ustaleń faktycznych, przy tym ewentualne postępowanie dowodowe jest istotnie ograniczone. Szczególnie istotnym uchybieniem w skardze kasacyjnej było kwestionowanie poprawności postępowania dowodowego poprzez zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., które nie mogły mieć zastosowania w sprawie, a na co zwracał już uwagę WSA w Łodzi. Charakter postępowania przed NSA, gdzie Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, sprawia, że tego rodzaju błędy uniemożliwiają kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. W pierwszej kolejności Sąd poddał ocenie zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut został sformułowany w sposób bardzo ogólny, w związku z czym można by jedynie domniemywać, na czym konkretnie miałoby polegać uchybienie Sądu I instancji, co jednak nie tylko nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale Sąd nie jest do takich działań uprawniony, mając na uwadze konieczność rozpoznania skargi kasacyjnej w jej granicach zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie precyzuje omawianego zarzutu. Nie wiadomo zatem, co autor skargi kasacyjnej rozumie przez brak "indywidualnych rozważań prawnych" czy też "nieodniesienie się do argumentów Skarżącego od początku konsekwentnie przedstawianych organowi administracji i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". Należy stwierdzić, że WSA w Łodzi dokonał samodzielnej oceny prawnej. W szczególności fakt, że stanowisko Sądu okazało się zbieżne z poglądem organu nie oznacza, że uzasadnienie nie zawierało "indywidualnych rozważań prawnych". Sąd I instancji odniósł się również do argumentacji strony i podanych przez nią okoliczności. Należy przy tym wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu merytorycznej poprawności stanowiska Sądu I instancji. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie może być uznane za błędne w świetle powołanego przepisu. Należy stwierdzić, że zawiera ono wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a ponadto Sąd I instancji poddał rozważaniom kwestie istotne z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest przy tym spójne i zrozumiałe, w szczególności umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że naruszone zostały art. 134 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów miałoby polegać na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, choć organy nie przeprowadziły w pełni postępowania dowodowego, w szczególności nie przeprowadziły ustaleń co do ilości osób na przedmiotowej nieruchomości od 2013 r., w związku z czym nie wyjaśniły istoty sprawy. Wskazuje przy tym, że faktycznie działalność gospodarcza Skarżącego nie była prowadzona od 2013 r., gdy dokonano wpisu do CEIDG oddziału firmy na spornej działce, lecz dopiero od 2016 r., gdyż dopiero wówczas było to możliwe. Ponadto na działce pracowała od tego czasu okresowo jedynie 1 osoba. Jak jednak zasadnie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, zatem zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. nie mogły zostać uznane za zasadne. Trudno natomiast oczekiwać od Sądu, by zastąpił przepisy k.p.a. odpowiednimi przepisami Ordynacji podatkowej i ocenił czy doszło do ich naruszenia. Sprawdzenie czy WSA nie dostrzegł naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej nie jest możliwe, gdyż wykraczałoby poza granice skargi kasacyjnej. Stosowanie w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepisów Ordynacji podatkowej oznacza, że organ w postępowaniu dotyczącym tejże opłaty powinien stosować zarówno zasady ogólne z Ordynacji podatkowej, jak i wszelkie przepisy regulujące zasady prowadzenia postępowania dowodowego obowiązujące na gruncie tej ustawy (zob. M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6(q), LEX). Nie może budzić zatem wątpliwości, że chcąc podważyć prawidłowość ustaleń faktycznych i postępowania dowodowego w sprawie, autor skargi kasacyjnej winien wskazać, jakie przepisy Ordynacji podatkowej zostały naruszone. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w zasadzie w całości odnosi się do niedokonania ustaleń faktycznych w zakresie liczby pracowników w oddziale firmy położonym na spornej działce. Sądy administracyjne dokonują jednak kontroli pod względem zgodności z prawem, zatem w prawidłowo sformułowanych podstawach kasacyjnych powinno się wskazywać przepisy, które zostały naruszone, w tym przypadku odpowiednie przepisy Ordynacji podatkowej. Nie jest rzeczą sądu dokonywanie ustaleń faktycznych, w związku z czym wskazywanie okoliczności faktycznych sprawy bez powiązania ich z naruszeniem konkretnych przepisów postępowania nie może odnieść skutku w postaci podważenia prawidłowości postępowania organów. Autor skargi kasacyjnej zarzucił także niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń w zakresie, w jakim Sąd przyjął stan spornej nieruchomości dla potrzeb określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż to nie WSA dokonuje oceny materiału dowodowego jak również to nie WSA dokonuje ustaleń faktycznych, lecz czynić to powinny organy administracji. W związku z tym Skarżący niezasadnie oczekuje od Sądu I instancji tego typu działań. Sąd jedynie ocenia czy organy działały w tym zakresie zgodnie z prawem, a zatem czy zebrały materiał dowodowy, właściwie go oceniły i wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Należy ponownie podkreślić, z uwagi na przytoczenie również w tym zarzucie przepisów k.p.a., że zgodnie z art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, zatem zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. również z tego względu nie mogły zostać uznane za zasadne. Wśród naruszeń prawa materialnego wymieniony został art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Należy wyjaśnić, że podany przepis stanowi regulację o charakterze ustrojowym. W orzecznictwie wskazuje się, że o naruszeniu tego przepisu można mówić jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny wykracza poza zakres kontroli określony w tym przepisie czy też zastosuje inny rodzaj kontroli niż pod względem zgodności z prawem, odwołując się do zasad słuszności czy współżycia społecznego, jak również wtedy, gdy zastosuje środki nieznane ustawie (por. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1122/19; z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1690/18; z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 2461/17). Według strony skarżącej WSA naruszył ww. przepis, gdyż nie dokonał należytej kontroli działań organu, mimo że organ działał niezgodnie z prawem. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, na czym polegało niezgodne z prawem działanie organu. Przede wszystkim należy jednak wyjaśnić, że to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14). Także ostatni z pozostałych do omówienia zarzutów okazał się niezasadny. Zarzucono naruszenie art. 6h w zw. z art. 6o u.c.p.g. w zw. z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto S. obowiązującym ze zmianami od 1 lipca 2013 r. oraz art. 27 ustawy o odpadach. Zarzut został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Autor skargi kasacyjnej zarzuca błędne zastosowanie i wykładnię ww. przepisów, a następnie odnosi się do błędnych w jego ocenie ustaleń faktycznych i nie tłumaczy na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie czy błędna wykładnia wymienionych przepisów. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć negowaniu ustaleń faktycznych. Kwestia czy stawka opłaty jest zawyżona zależy w świetle powyższego zarzutu wyłącznie od prawidłowości ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej w konkretnym okresie oraz liczby pracowników przebywających na działce, której dotyczy opłata, a nie niewłaściwego zastosowania czy błędnej wykładni ww. przepisów. Autor skargi kasacyjnej nie zdołał natomiast skutecznie podważyć ustaleń faktycznych, gdyż błędnie wskazał na naruszenia przepisów k.p.a., które nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Należy przy tym dodać, że art. 6o u.c.p.g. określa sposób działania organu w sytuacji, gdy brakuje deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami albo istnieją uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji. Jednocześnie zarzut Skarżącego nie polega na tym, jakoby organ nie był uprawniony do wydania decyzji. Treść zarzutu wskazuje na niewłaściwe w ocenie Skarżącego ustalenia faktyczne. Te zaś Skarżący mógłby kwestionować jedynie poprzez zarzuty naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej dotyczące reguł postępowania dowodowego, nie zaś przepisu uprawniającego organ do wydania decyzji. W sprawie można poddać pod rozwagę, czy organ mógł określić liczbę pracowników pracujących na nieruchomości, a w związku z tym miesięczną ilość odpadów. Organ określając wysokość opłaty, jest zobowiązany uwzględnić dostępne, a więc istniejące i znane mu dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku zatem istnienia możliwości ustalenia np. faktycznej liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość albo rzeczywistej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości niezamieszkałej, organ ten nie jest uprawniony do stosowania metody szacowania podstawy ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawodawca w art. 6o ust. 1 u.c.p.g. przyznaje bowiem pierwszeństwo dowodom potwierdzającym stan faktyczny i pozwalającym na dokonanie wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami w oparciu na rzeczywistych, a więc realnych danych. Dopiero gdy brak jest takich danych, pomimo przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ich ustalenie, należy zastosować metodę opartą na uzasadnionych szacunkach (zob. M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6(o), LEX). Skarżący nie wskazuje w sposób konkretny, że art. 6o u.c.p.g. był niewłaściwie interpretowany. Skarżący nie kwestionuje również prawidłowości samych szacunków, lecz uznanie, że nie da się ustalić rzeczywistej liczby pracowników, gdyż w ocenie Skarżącego było to możliwe. Należy jednak uznać, że jeżeli organ stwierdził, że niemożliwe jest ustalenie konkretnej liczby osób pracujących na spornej działce, to dokonanie szacunków jest zgodne z art. 6o u.c.p.g. Jeśli natomiast stwierdzenie, że nie da się ustalić rzeczywistej liczby pracowników jest nieuzasadnione to nie jest to naruszenie art. 6o u.c.p.g., lecz błąd w ustaleniach faktycznych, w wyniku którego zastosowano omawiany przepis. Zatem to ewentualne błędy w ustaleniach faktycznych winny być kwestionowane poprzez zarzuty naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które w taki sposób zakreśliłyby przedmiot sporu w sprawie. Skarżący oparł bowiem dalsze zarzuty na przepisach k.p.a. To strona składająca skargę kasacyjną decyduje o kierunku oceny zaskarżonego wyroku przez NSA, co wymaga wskazania odpowiednich podstaw kasacyjnych zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jeśli nawet Skarżący wskazuje na istnienie uchybień w postępowaniu dowodowym to bez wskazania przepisów, które mogły zostać w ten sposób naruszone, nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w tym zakresie. NSA nie może natomiast wyręczać strony w formułowaniu podstaw kasacyjnych. Błędem jest również brak podania wśród zarzutów konkretnych przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto S. Tak ogólne sformułowanie nie może być uznane za wystarczające. Sąd nie może domniemywać jakie konkretnie przepisy Regulaminu miałby naruszyć organ. Natomiast art. 27 ustawy o odpadach nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. U.c.p.g. odsyła do ustawy o odpadach w art. 1a jedynie w zakresie nieuregulowanym w u.c.p.g. Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Tak stało się w niniejszej sprawie, a zatem nieruchomości niezamieszkałe w Gminie Miasto S. są objęte gminnym odbiorem odpadów i nie jest istotne czy osoba prowadząca działalność gospodarczą zawarła umowę z prywatnym podmiotem odbierającym odpady, tj. spółką Remondis. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest daniną publiczną o charakterze przymusowym. Zasadnie Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 (LEX nr 1413370), że podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty, bowiem elementy te określa ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie. Nie jest zatem istotne czy Skarżący korzysta z usług podmiotu prywatnego. Obowiązek poniesienia opłaty istnieje niezależnie od tego faktu. Odnosząc się do wniosków dowodowych skargi kasacyjnej należy wskazać, że teza dowodowa wskazuje, że to Sąd miałby dokonać ustaleń w zakresie stanu nieruchomości oraz liczby pracowników. Należy wskazać, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jednak tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy w granicach skargi kasacyjnej tego rodzaju wątpliwości nie wystąpiły, w szczególności z tego względu, że Skarżący nie podważył skutecznie prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Jacek Pruszyński Anna Dalkowska Tomasz Zborzyński