II SA/Rz 382/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r.nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania SB (dalej: "skarżącemu") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.". Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 14 grudnia 2018 r. r. SB zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z wnioskiem o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – MB. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Burmistrz Gminy i Miasta [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., MB zaliczono na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. W ocenie organu oznacza to, że w realiach opisywanej sprawy nie da się ustalić, czy niepełnosprawność u MB powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, a zatem zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji Burmistrza, zarzucając naruszenie: 1. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dotyczy on jedynie niepełnosprawności powstałej nie później niż do ukończenia 25 roku życia, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, że kryterium czasu powstania niepełnosprawności nie powinno być stosowane, gdyż byłoby to niekonstytucyjne; 2. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że odwołujący się nie spełnia przesłanki dotyczącej przyznania świadczenia w związku z rezygnacją z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, podczas gdy sprawuje ciągłą i stałą opiekę nad matką; 3. art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odwołujący się podniósł, że zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności zostało wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. K 38/13 uznane za niezgodne z ustawą zasadniczą. Wobec powyższego, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności i jako takie nie może być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji organu I instancji o negatywnej przesłance do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wskazało, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odnosi bezpośredni skutek, a zawarta w jego sentencji derogacja nie powoduje luki niekonstytucyjnej, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Kolegium natomiast przyjęło, że skarżący nie spełnia innej przesłanki, to jest z rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dlatego decyzję organu I instancji utrzymano w mocy. Kolegium uznało, że zawieszenie działalności gospodarczej dotyczy jedynie czasowego zaprzestania funkcjonowania, a dopiero wykreślenie działalności z ewidencji oznacza całkowite zaprzestanie jej prowadzenia, które stanowi rezygnacją z zatrudnienia. Wprawdzie podczas zawieszenia działalności skarżący nie może wykonywać działalności gospodarczej, jednakże ma prawo wykonywać czynności, które są niezbędne do zachowania lub zabezpieczenia źródeł przychodu. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest natomiast przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może też być ono traktowane, jako zastępcze źródło dochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, SB wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], względnie ich zmianę i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zasądzenie kosztów postepowania, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku z CEIDG z dnia 13 lutego 2019 r. na okoliczność zaprzestania prowadzenia dzielności gospodarczej przez skarżącego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów K.p.a. polegające na naruszeniu zasady poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy przez organ odwoławczy i oparcie się jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące nieuwzględnieniem faktu, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej; 3. art. 17 ust. 1 uś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawieszona działalność gospodarcza jest równoznaczna z podejmowaniem zarobkowania lub zatrudnienia, podczas gdy zawieszenie działalności gospodarczej jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia lub zarobkowania, i podczas zawieszenia działalności gospodarczej nie można jej wykonywać. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Okolicznością niesporną jest, że MB dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...], przy czym nie można ustalić, od kiedy powstała niepełnosprawność. Niesporne jest też, że skarżący zawiesił z dniem 14 grudnia 2018 r. prowadzenie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 17. ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W zaskarżonej decyzji Kolegium zasadnie wyjaśniło, że nie podziela argumentacji organu I instancji o negatywnej przesłance do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wskazało, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odnosi bezpośredni skutek, a zawarta w jego sentencji derogacja nie powoduje luki niekonstytucyjnego, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Sąd w składzie orzekającym stanowisko to akceptuje, gdyż sądy administracyjne w tym zakresie prezentują jednolitą linię orzeczniczą, w tym również tut. Sąd, czemu dał wyraz w wydanych wyrokach (patrz np. wyroki WSA w Rzeszowie: z 22.05.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 219/18; z 05.07. 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 524/18; z 05.02.2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1282/18). Sąd natomiast nie zgadza się z tezą, że zawieszenie pozarolniczej działalności gospodarczej nie wyczerpuje instytucji rezygnacji z zatrudnienia, stanowiącej jedną z przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyjęta przez Kolegium interpretacja powołanego przepisu jest nieprawidłowa. Wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie jest związane z utratą dochodu w kontekście art. 3 pkt 23 ustawy, w tym z wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 23, art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 30 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.p. Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy, który stanowi, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem również zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. W świetle art. 23. ust. 1 P.p. przedsiębiorca wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na czas nieokreślony albo określony, nie krótszy jednak niż 30 dni. Natomiast w art. 25 P.p. określono dozwolone działania przedsiębiorcy w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. W okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (ust. 1 art. 25 P.p.). Przepis ten jest zbieżny z treścią art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168), dlatego też poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa nie utraciły waloru aktualności. W literaturze prawniczej wskazuje się, że: "zawieszenie działalności gospodarczej traktować należy najogólniej, jako przerwę w jej prowadzeniu wymuszoną okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego" (patrz: Waligórski Michał A., artykuł PUG.2009.8.2, Prawo przedsiębiorcy do zawieszania i wznawiania wykonywania działalności gospodarczej, Teza nr 1). Zawieszenie działalności gospodarczej traktować należy najogólniej jako przerwę w jej prowadzeniu wymuszoną okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12.07.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 432/18). Wobec powyższego stwierdzić należy, że Kolegium wydało w sprawie decyzje z naruszeniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że skarżący nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zakwestionowane rozstrzygnięcia, odmawiające prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie innych przesłanek ustawowych uznać należy tym samym za nieprawidłowe i wymagające wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Dodać należy, że do skargi skarżący dołączył wypis z CEiIDG RP [www.firma.gov.pl], z którego wynika, że z dniem 14 grudnia 2018 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast przy wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjne jest wypis z CEIiDG, z którego wynikało, że skarżący z dniem 14 grudnia 2018 r. zawiesił działalność gospodarczą. Informacja ta nie była znana organowi II instancji, gdyż przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność związana z datą powstania niepełnosprawności u MB. Niemniej jednak, gdy podstawą orzeczenia czyni się przesłankę braku rezygnacji z zatrudnienia okoliczność ta powinna być jednoznacznie sprawdzona przez Kolegium, czy w dacie orzekania jest nadal aktualna. W tej sytuacji Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., co wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że brak było podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w stanie faktycznym i prawnym, jaki przyjęło Kolegium do orzekania. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 153 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą się kierowały oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, przy zastrzeżeniu, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie.