VI SA/Wa 536/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi L. L. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżoną uchwałę, 2. nakazuje ściągnąć od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem nieuiszczonej przez skarżącego opłaty sądowej. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z [...] listopada 2018 r., Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: uchwała Prezydium KRRP), po rozpatrzeniu odwołania L. L. (dalej: "skarżący") od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. nr [...] z [...] września 2008 r. w sprawie odmowy umorzenia składek członkowskich (dalej: "uchwała Rady OIRP") stwierdziło jego niedopuszczalność. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia Prezydium KRRP wskazało art. 134 k.p.a. oraz § 10 pkt 1 uchwały nr 7/VIII/2010 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej i składki ubezpieczeniowej, zasad ich uiszczania i podziału oraz funduszy celowych Krajowej Rady Radców Prawnych. Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco: Wnioskiem z 26 czerwca 2018 r. skarżący wniósł o umorzenie w całości należności z tytułu składek członkowskich za okres od 1 lipca 2018 r. do 1 września 2021 r. oraz umorzenie w części ponad kwotę 8 złotych należności z tytułu składek członkowskich za okres od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2018 r. Jako okoliczność uzasadniającą wniosek wskazał trudną sytuację materialną związaną z pobieraniem świadczenia przedemerytalnego. Uchwałą z [...] września 2018 r. Rada OIRP odmówiła skarżącemu umorzenia składek członkowskich należnych w okresach wskazanych w treści wniosku. Odnosząc się do składek należnych za okres od 1 lipca 2018 r. do 1 września 2021 r. podkreśliła, że nie znajduje podstawy do ich umorzenia na przyszłość. Jej zdaniem należności te nie są, co do zasady wymagalne a nadto nie jest znana ich wysokość, która zależy w głównej mierze od zdarzeń, na które Rada nie ma wpływ. W odniesieniu do należności za okres od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2018 r. – w kwocie 865 złotych - uznała, że skarżący nie wykazał, że nie jest w stanie ich spłacić. Zdaniem Rady, fakt pobierania świadczenia przedemerytalnego nie pozbawia radcy prawnego możliwości uzyskania dochodów ze świadczenia pracy. Wnioskodawca nie wykazał, że nie był w stanie podejmować zatrudnienia, dlatego też Rada uznała, że możliwość taka istniała. Od powyższej uchwały skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił Radzie OIRP naruszenie § 3 uchwały nr 7/VIII/2010 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej (...) poprzez przyjęcie, że radca prawny niewykonujący zawodu radcy prawnego opłaca składkę w wysokości 81 lub 42 złotych – zamiast 8 złotych przywołanych w tym przepisie; błędne przyjęcie jakoby skarżący nie wykazał, że nie jest w stanie spłacić należności z tytułu składek członkowskich; sprzeczność orzeczniczą pomiędzy zaskarżoną uchwałą a uchwałami Rady OIRP w O. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Uchwałą z [...] listopada 2018 r. nr [...] Prezydium KRRP stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Prezydium uznało, że w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia bowiem uchwała Rady OIRP z [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia składek członkowskich nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., co wyklucza dopuszczalność jej zaskarżenia w drodze odwołania. Prezydium KRRP podkreśliło, że uchwały wydawane na podstawie § 10 uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 10 grudnia 2010 r. nr 7/VIII/2010 w sprawie wysokości składki członkowskiej (...) nie są decyzjami administracyjnymi, bowiem podstawa prawna na której są one wydawane tj. powołana powyżej uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego a "jedynie" uchwałą organu samorządu zawodowego radców prawnych mającą wyłącznie wymiar wewnętrzny. Niezależnie od powyższego Prezydium KRRP wskazało, że kompetencje do umorzenia w całości albo w części należności z tytułu składki członkowskiej przysługują Radzie OIRP. Korzystając ze swoich kompetencji Rada OIRP uwzględnia m.in. możliwości finansowe izby. Brak jest natomiast przepisu na mocy którego Rada OIRP byłaby zobligowana do podjęcia uchwały odraczającej należności z tytułu składki członkowskiej. Prezydium KRRP zaznaczyło ponadto, że obowiązek opłacania składek członkowskich jest obowiązkiem o charakterze cywilnoprawnym, co potwierdził Sąd Najwyższy, wskazując że obowiązek opłacania składek członkowskich (w tym składek z tytułu ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej) jest obowiązkiem o charakterze cywilnoprawnym z uwagi na jego majątkowy charakter oraz oparcie stosunków między samorządem a jego członkami na zasadzie równorzędności (v. Uchwała Sądu Najwyższego - Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 20 listopada1987 r. sygn. III PZP 42/87). Uchwała Rady OIRP o umorzeniu zaległych składek lub uchwała Rady OIRP o odmowie umorzenia zaległych składek jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli, a oświadczenie takie nie może być kwestionowane przez odwołanie do drugiej instancji na drodze właściwej dla procedury administracyjnej w sprawach związanych z wykonywaniem administracji publicznej. W przypadku podjęcia przez organ uchwały w zakresie umorzenia/odmowy umorzenia składek członkowskich - uchwała taka nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, ale jest to uchwała dotycząca sprawy wewnątrzorganizacyjnej samorządu zawodowego związana ściśle z członkostwem w samorządzie radców prawnych i obowiązkami członka wobec własnej korporacji (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 1992 r., sygn. akt II SA 1470/92). Nadmienia również, że § 10 uchwały Nr 7/VIII/2010 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 10 grudnia 2010 r, w sprawie wysokości składki członkowskiej (...) wskazuje, jakimi przesłankami Rady OIRP winny się kierować przy podejmowaniu wskazanych tam uchwał. W ocenie Prezydium, przepisu tego nie należy interpretować w ten sposób, że dopuszczalna jest ingerencja KRRP w treść cywilnoprawnych oświadczeń woli organu odrębnej osoby prawnej tj. okręgowej izby radców prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżył uchwałę Prezydium KRRP z [...] listopada 2018 r., zarzucając organowi: - obrazę art. 2, art. 7, art. 64 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niestosowanie prawa wskutek nierozpoznania zarzutów skarżącego oraz przyjęcie, że sprawa dotycząca składek samorządowych samorządu radców prawnych nie jest sprawą z zakresu decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach indywidualnych; - obrazę art. 10 § 1, art. 15, art. 79 § 2, art. 90 § 2, art. 127 § 2, art. 134 oraz art. 60 ust. 6 ustawy o radcach prawnych poprzez pozbawienie wnioskodawcy prawa udziału w sprawie jego dotyczącej oraz przyjęcie, że sprawa a umorzenie składek członkowskich radcy prawnego nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej. Wobec powyższego wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości - jako rażąco naruszającej prawo oraz sprzecznej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący odwołał się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2010 r., VI SA/Wa 421/09 oraz z 16 lutego 2018 r., VI SA/Wa 2184/17, w których przesądzono, że sprawa dotycząca rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę KRRP podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] listopada 2018 r. narusza prawo. Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej: p.p.s.a.). Jak wynika z treści wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z [...] listopada 2018 r. stwierdzająca niedopuszczalność odwołania skarżącego od uchwały Rady OIRP w S. z [...] września 2018 r. Zaskarżona uchwała została wydana w wyniku postępowania, w ramach którego skarżący zwrócił się do organu samorządu zawodowego o umorzenie należności z tytułu składek członkowskich za okres od 1 lipca 2018 r. do 1 września 2021 r. oraz od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2018 r. w kwocie 865 złotych z uwagi na - jak wskazuje - trudną sytuację materialną. Wniosek oparty został o § 10 uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 10 grudnia 2010 r. nr 7/VIII/2010 w sprawie wysokości składki członkowskiej i składki ubezpieczeniowej, zasad ich uiszczania i podziału oraz funduszy celowych Krajowej Rady Radców Prawnych. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu rada okręgowej izby może, na wniosek zobowiązanego, umorzyć w całości albo w części należności z tytułu składki członkowskiej. Zobowiązany powinien wykazać, że z uwagi na trudną sytuację materialną, zły stan zdrowia lub inne ważne okoliczności wskazane we wniosku nie jest w stanie wykonywać obowiązku uiszczania składki członkowskiej w całości albo w części. Punktem wyjścia dla niniejszych rozważań jest sporna pomiędzy stronami kwestia charakteru uchwały w przedmiocie umorzenia/odmowy umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej. Zdaniem KRRP uchwała ORA o umorzeniu/odmowie umorzenia zaległych składek nie ma charakteru decyzji administracyjnej, jest natomiast cywilnoprawnym oświadczeniem woli, które nie może być kwestionowane przez odwołanie do drugiej instancji na drodze właściwej dla procedury administracyjnej w sprawach związanych z wykonywaniem administracji publicznej. Skarżący twierdzi natomiast, iż sprawa dotycząca umorzenia składek członkowskich jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej i w tym zakresie odwołuje się m.in. do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2010 r., VI SA/Wa 421/09, w którym przesądzono, że do postępowania zainicjowanego wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej ma zastosowanie konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z treścią art. 60 pkt 11 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, KRRP przyznana została kompetencja do określania wysokości składki członkowskiej. Zasady ponoszenia opłat na rzecz samorządu zostały doprecyzowane w uchwale Nr 7/VIII/2010 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej i składki ubezpieczeniowej, zasad ich uiszczania i podziału. Jak wcześniej wskazano, w myśl § 10 ww. uchwały Rada OIRP posiada kompetencję do umorzenia w całości albo w części należności z tytułu składki członkowskiej, jak również rozłożenia jej na raty. W wyroku z 26 lutego 2010 r. VI SA/Wa 421/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że sprawa dotycząca rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku tym Sąd podkreśla, że w myśl art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, do zakresu działania KRRP należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych. Żaden przepis ustawy o radcach prawnych, ani żaden inny akt normatywny rangi ustawowej, regulujący funkcjonowanie samorządu radcowskiego nie przewiduje jakiegokolwiek wyłączenia zasady dwuinstancyjności w sprawach z zakresu umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej. Dlatego też, zdaniem Sądu wyłączenie dwuinstancyjności postępowania w odniesieniu do uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej, naruszałoby zarówno art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., a także przepisy ustawy o radcach prawnych, w tym przede wszystkim art. 60 pkt 6 tego aktu normatywnego, wyrażające zasadę dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji (organami samorządu radcowskiego). Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela i akceptuje. W obliczu poglądu wyrażonego w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznać należy, że stanowisko Prezydium KRRP wyrażone w zaskarżonej uchwale z dnia [...] listopada 2018 r., wskazujące na niedopuszczalność odwołania od uchwały Rady OIRP w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej, nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, ponownie prowadząc postępowanie Prezydium KRRP zobowiązane będzie - w sytuacji gdy spełnione będą warunki formalne – poddać odwołanie wniesione od uchwały Rady OIRP w S. z [...] września 2018 r. nr [...] merytorycznej ocenie. Konkludując Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Wobec stwierdzenia braku wezwania skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od skargi, Sąd mając na względzie rozstrzygnięcie zawarte w treści pkt. 1 sentencji wyroku, nakazał ściągnąć od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w trybie art. 223 § 2 p.p.s.a. kwotę 100 złotych tytułem nieuiszczonej przez skarżącego opłaty sądowej. Zgodnie bowiem z treścią wskazanego przepisu jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. Wysokość wpisu sądowego w niniejszej sprawie w kwocie 100 złotych określa § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że skarżący nie uiścił wpisu od skargi a zatem, działając na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a., Sąd w pkt. 2 sentencji orzec o jego ściągnięciu.