II OSK 3944/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 677/19 sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 677/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej Spółka A zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; zwanej dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 1-3 w związku z art 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że nieograniczone w czasie zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wobec obligatoryjnego obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zostają naruszone gwarantowane Konstytucją prawa skarżącej oraz poprzez błędną wykładnię skutkującą niespójnością regulacji ograniczającej konstytucyjnie gwarantowane prawa skarżącej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią art. 62 ust. 2 u.p.z.p jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z przepisu wynika, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, w której stwierdzi, że wniosek dotyczy obszaru objętego obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego, obowiązany jest to postępowanie zawiesić. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka obarczona byłaby wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Jednocześnie organ nie może podjąć zawieszonego postępowania wcześniej niż po uchwaleniu planu miejscowego (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 62). Stosownie natomiast do treści art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, nieruchomość, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie w stosunku do którego Rada miasta stołecznego Warszawy przyjęła uchwałę nr XXXIV/819/2012 z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy". Bez wątpienia zatem w sprawie istniały podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślenia wymaga, że utworzenie parku kulturowego stanowi prawną formę ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Konsekwencje wynikające z objęcia ustawowym obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie chronionym niewątpliwie mają ścisły związek z ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności nieruchomości, nie naruszają jednak istoty tego prawa i są wynikiem zamierzonego i celowego działania ustawodawcy, mieszczącego się w uprawnieniach konstytucyjnych do stanowienia prawa (wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r. II OSK 1808/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W planowaniu miejscowym rozumianym jako reżim kształtowania ładu przestrzennego poprzez plany miejscowe oraz decyzje lokalizacyjne (decyzje o warunkach zabudowy) występują sytuacje, w których gmina i jej organy ingerują w prawo własności tzw. władztwo planistyczne. W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy właścicieli. Prawo własności, mimo bowiem, iż podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Podobnie w tym wypadku takie ograniczenie wynika bezpośrednio z ustawy i statuowane jest w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. (wyrok NSA 5 marca 2020 r. II OSK 1131/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 22 marca 2005 r., K22/04, który orzekł, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z 2 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącą kasacyjnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2160/10 zwrócić należy uwagę, że wyrok ten został wydany w zupełnie innej sytuacji faktycznej od występującej w niniejszej sprawie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego zostało bowiem wydane na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 38 ust. 2 i art. 59 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.); które to przepisy jednoznacznie określają termin, w jakim gmina ma obowiązek uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 4