VI SA/Wa 1125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. O. na pismo Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Przedmiotem skargi skierowanej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] uczyniła pismo Prezydenta RP zawiadamiające ją o terminie przejścia w stan spoczynku w związku z piastowaniem urzędu sędziego Sądu Najwyższego. Podstawę prawną tego zawiadomienia stanowił art. 39 w związku z art. 111 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 5). Zawiadomienie to zaskarżono w całości wnosząc o stwierdzenie jego bezskuteczności, uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. W skardze postawiono zarzuty naruszenia: art. 19 ust. akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej, art. 47 akapit drugi Kary Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 39 w związku z art. 37 § 3 oraz w związku z art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, art. 43 ust. 1 ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 389 ze zm.) i w związku z art. 365 § k. p. c., art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym w związku z art. 144 ust. 2 Konstytucji, art. 180 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 173, art. 178 ust. 1, art. 10 oraz art. 2 Konstytucji w związku z art. 37 § 1, art. 39 oraz art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, art. 2 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 126 ust. 2, art. 173, art. 179 oraz art. 180 ust. 1 i 4 Konstytucji , art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji, art. 5 ustawy z 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1045) w związku z art. 111 § 1 ustawy Sądzie Najwyższym w związku z art. 186 ust. 1, art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Konstytucji i w związku z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. W skardze zawarto wnioski o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz o zawieszenie stosowania przepisów art. 111 § 1 i 1a, art. 37, art. 39 i art. 31 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym. W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie, argumentując iż skarga ta jest niedopuszczalna. Postanowieniem z 29 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie powołując się na dyspozycję art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. poz. 2507), zwanej dalej ustawą zmieniającą. W wyniku wniesionego zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 60/19 uchylił zaskarżone postanowienie. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano po pierwsze, że w sprawie niniejszej Prezydenta RP należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, po drugie – że zawiadomienie skierowane do skarżącej poddaje się kontroli sądowej, bowiem stanowi decyzję administracyjną bądź akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej p. p. s. a. Po trzecie wreszcie, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis ustawy zmieniającej nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania, jego hipoteza bowiem nie odnosi się do postępowania przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej Sąd pozostaje związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 60/19. Wniesioną skargę uznać należy zatem pod względem podmiotowym i przedmiotowym za dopuszczalną. Nie zachodzi także podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Respektując w pełni powyższe stanowisko, uznać jednak należy, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z innego powodu. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej po wszczęciu postępowania zaistniały tego rodzaju okoliczności, które wyłączają dopuszczalność orzekania merytorycznego. Opowiadając się za dopuszczalnością skargi w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym postanowieniu nie wypowiedział się jednoznacznie w kwestii przedmiotu sądowej kontroli, pozostawiając ją rozważeniu Sądowi pierwszej instancji. W związku z tym, rozstrzygnąć należy to, czy mamy tu do czynienia z decyzją administracyjną czy też aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p. p. s. a. W odróżnieniu od aktów bądź czynności, decyzja administracyjna stanowi rezultat pośredniego działania prawa. Natomiast akty lub czynności należą do działań niewymagających wieloetapowego procesu stosowania prawa; polegają na realizacji bezpośrednio działającej normy prawnej (Z. Kmieciak, glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51). Z kolei – jak określono to w piśmiennictwie – wymienione w powyższym przepisie czynności tym różnią się od aktów, że te pierwsze "nie są (co do zasady) skierowane wprost na wywołanie skutków prawnych, lecz osiągnięcie jakiegoś stanu rzeczy" (tak Z. Kmieciak w glosie do wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, OSP 2005/4/50). Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo (zawiadomienie) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej traktować należy jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści pisma wynika, że nakierowane ono było na wywołanie skutków, o których mowa w art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym i próżno w nim szukać elementów tradycyjnie pojmowanego procesu stosowania prawa (zob. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52). Oceny tej nie może zmienić fakt posługiwania się przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pojęciem "decydowania" przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w tej sprawie. (zob. punkt 111 wyroku z 24 czerwca 2018 r., sygn. akt C-619/18, www.curia.europa.eu). Trybunał nie czynił bowiem żadnych ustaleń co do formy, charakteru zaskarżonego do tutejszego Sądu zawiadomienia. Nie odnosił się w szczególności Trybunał do rodzimych uregulowań procesowych. Ta kompetencja przynależna jest sądowi krajowemu. W myśl art. 161 § 1 pkt 3 p. p. s. a., Sąd umarza postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn. Podstawy umorzenia, do których odsyła wskazany przepis mogą być rozmaite i trudno jest wskazać zamknięty ich katalog. Z bezprzedmiotowością postępowania możemy mieć do czynienia w sytuacji, gdy ustaje byt sprawy sądowoadministracyjnej. Pojęciu temu nadaje się dwojakie znaczenie: formalne, gdy identyfikowane jest z procesowym żądaniem skarżącego o przeprowadzenie sądowej kontroli administracji lub materialne, wyrażające się w stosunku administracyjnoprawnym. (zob T. Woś [w:] T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 30–31, wyrok NSA z 9 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 149/07, LEX nr 488565). W ocenie Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się tylko wtedy, gdy istnieje sprawa sądowoadministracyjna w obu tych ujęciach. Procesowo rozumiane żądanie skarżącego samo w sobie nie determinuje zatem sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem ten służebny względem płaszczyzny materialnej aspekt sprawy jej nie wyczerpuje (zob. M. Kamiński, O istocie pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej, PPP 2009/10/26–27). Skoro istotę sądowej kontroli stanowi badanie prawidłowości konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, dopuszczalność sądowej kontroli zależy od istnienia wspomnianego stosunku. Za utrwalony uchodzi pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego, jeżeli po wniesieniu skargi wygaśnie stosunek prawny między organem a skarżącym żądającym realizacji jego uprawnienia, przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Jak wskazano m. in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63 "podstawowym zadaniem sądów administracyjnych, którym jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego." Postępowanie sądowoadministracyjne nie opiera się bowiem na abstrakcyjnym żądaniu ochrony porządku prawnego, lecz roszczeniu o ochronę naruszonych zdaniem skarżącego praw lub wolności w relacji z administracją. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że kryterium legalności opracowywane jest wstecznie, na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji bądź innego aktu lub czynności. Następczy – w stosunku do wniesienia skargi – kres obowiązywania wzorca determinującego wspomniany stosunek administracyjny nie powoduje więc automatycznie utraty bytu sprawy sądowoadministracyjnej. Od tej zasady zachodzą jednak pewne wyjątki, a dotyczą one przede wszystkim ustalania stanu prawnego stanowiącego wynik orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego bądź Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powszechnie uznaje się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego podstawy prawnej decyzji w drodze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może modyfikować ramy pierwotnego wzorca kontroli (wyrok NSA z 12 września 2013 r., sygn. akt II FSK 1964/13, LEX nr 1375594). Poza tym w systemie prawnym mogą zachodzić także inne zdarzenia, rodzące obowiązek Sądu uwzględnienia innego stanu prawnego niż ten z daty podjęcia przez administrację zaskarżonego aktu. Tego rodzaju konsekwencje wynikać mogą ze szczególnej aktywności ustawodawcy, eliminującego retroaktywnie skutki prawne przepisu stanowiącego podstawę prawną działania administracji. Sąd obowiązany jest analizować wszelkie zmiany systemowe wywierające wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Scharakteryzowany wyżej sens kompetencji sądu administracyjnego różni się bowiem od zakresu kognicji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który we wspomnianym wyroku z 24 czerwca 2019 r. przyjął, że: "Trybunał zasadniczo nie bierze pod uwagę zmian, które nastąpiły w terminie późniejszym." (...) i: "Trybunał powinien orzec w przedmiocie tej skargi, nawet jeżeli wejście w życie ustawy z 21 listopada 2018 r. o zmianie nowej ustawy o Sądzie Najwyższym doprowadziło do zniesienia z mocą wsteczną wszystkich skutków przepisów krajowych zakwestionowanych przez Komisję." W ocenie Sądu przyjąć należy, że ustawa zmieniająca usunęła wszelkie skutki ustawy o Sądzie Najwyższym wywoływane w odniesieniu do stosunku służbowego, którego ochrony domagała się skarżąca. Ustawodawca aktem generalnym wstecznie i wyczerpująco uregulował sytuację prawną objętych hipotezą normy dekodowanej z art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, nie tylko pozbawiając mocy prawnej tenże wzorzec sądowej kontroli, ale zarazem konsumując wszelkie podjęte na jego podstawie działania administracji. Na uwagę zasługuje fakt, że działanie ustawodawcy stanowiło wykonanie postanowienia z 19 października 2018 r. wiceprezesa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-619 , EU:C:2018:852) uwzględniającego wniosek Komisji o zarządzenie środków tymczasowych polegających m. in. "na podjęciu wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, by sędziowie Sądu Najwyższego, których dotyczyły zaskarżone przez Komisję przepisy prawa polskiego, mogli pełnić funkcje na tym samym stanowisku, które zajmowali w dniu 3 kwietnia 2018 r., czyli w dniu wejścia w życie nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, korzystając z tego samego statusu, takich samych praw i warunków zatrudnienia, jakie przysługiwały im do dnia 3 kwietnia 2018 r.". W aktualnym stanie rzeczy, zaskarżony akt Prezydenta Rzeczypospolitej w żaden sposób nie wyznacza już prawnej sytuacji skarżącej. Co więcej, ów retroaktywny skutek ustawy zmieniającej powoduje także i to, że stosunek służbowy skarżącej, o którego ochronę w sprawie niniejszej się ubiegała, traktować należy tak, jak gdyby nigdy nie został naruszony. Ustawodawca dał jednoznaczny temu wyraz w słowach art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej: "Sędzia Sądu Najwyższego albo sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku na podstawie art. 37 § 1 - 4 albo art. 111 § 1 lub 1a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, w tym przy zastosowaniu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045), z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy powraca do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1. Służbę na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego albo sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa się za nieprzerwaną." Ten niezaprzeczalny zamiar ustawodawcy wynika nie tylko z jasno brzmiących przepisów ustawy zmieniającej, ale również z uzasadnienia projektu zawartego w druku sejmowym nr 3013, s. 5: "Celem projektowanego aktu ma być więc przede wszystkim: 1) usunięcie stanu niepewności co do momentu przejścia w stan spoczynku przez sędziego ze względu na osiągnięcie określonego wieku; 2) pozbawienie władzy wykonawczej wpływu decydowania o tym, czy dany sędzia może po osiągnięciu określonego wieku nadal sprawować czynnie swój urząd; 3) powrót do cezury 70 lat jako wieku przechodzenia w stan spoczynku przez sędziów Sądu Najwyższego i odpowiednio sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – dla sędziów którzy objęli stanowisko przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy; 4) umożliwienie sędziom Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy przeszli w stan spoczynku na podstawie ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 r. powrót do pełnienia funkcji sędziego, a także funkcji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz prezesów izb Sądu Najwyższego. W projekcie ustawy zaproponowano uchylenie art. 37 § 1a-4 oraz art. 111 § 1-1b ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Jednocześnie, zgodnie z projektowanym art. 2, wszyscy sędziowie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy przeszli w stan spoczynku na podstawie uchylanych przepisów, zostaną z mocy prawa przywróceni do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym." Sąd nie może tych okoliczności ignorować. Skoro ustawodawca ukształtował sytuację prawną skarżącej w drodze przepisów ustawy i uczynił to w sposób wyczerpujący, ze skutkiem ex tunc, eliminując podstawę prawną zaskarżonego aktu, to w opinii Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie niniejszej stało się bezprzedmiotowe i musi podlegać umorzeniu. Opisane zmiany systemowe zostały dostrzeżone także przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, choć nie były szerzej zanalizowane z uwagi na sygnalizowaną już szeroko rozumianą kompetencję Trybunału. Na marginesie warto zauważyć, że Trybunał zdaje się przypisywać większą wagę do oddziaływania wydanego wyroku na przyszłość i także w innych systemach europejskich, nie zaś tylko polskim, co wynika z zamieszczonego na stronie www.curia.europa.eu komunikatu prasowego nr 81/19 dotyczącego wspomnianego wyroku C-619/18 , w którym zaznaczono, że "z uwagi na znaczenie niezawisłości sędziowskiej w porządku prawnym Unii wciąż istnieje interes w tym, aby niniejsza sprawa została rozstrzygnięta". Problematyka legalności przemian w obrębie władzy sądowniczej kontestowana jest przecież w wielu innych państwach członkowskich UE, jak choćby na Węgrzech, w Rumunii czy Czechach. Nie wnikając tu w kwestie te szczegółowo, należy jednak raz jeszcze zaakcentować jakże odmienne role TSUE i sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę indywidualną. Skutkiem prawnym ustawy zmieniającej było retroaktywne pozbawienie mocy prawnej wszelkich norm generalnych oraz podjętych aktów i czynności na ich podstawie. Jak podnosi się w nauce "materialna (rzeczywista) utrata mocy obowiązującej przepisu polega na tym, że nie może on być zastosowany do żadnej sytuacji faktycznej w przyszłości, czyli prospektywnie nie może być ani podstawą aktów stosowania prawa, ani >>kwalifikacji określonego stanu faktycznego<<" (zob. P. Radziewicz, Kontrola konstytucyjności "prawa nieobowiązującego", PiP 2014/5/99-115, wyrok TK z 18 lipca 2012, sygn. akt K 14/12 OTK-A 2012/7/82). Nie zachodzi zarazem potrzeba wyrokowania w tej sprawie dla ochrony praw i wolności skarżącej (zob. na ten temat wyrok TK z 16 marca 2011, sygn. akt K 35/08, OTK-A 2011/2/10). Skoro stosunek prawny wykreowany przez wyeliminowane z obrotu przepisy został w całości retroaktywnie unormowany na nowo nie istnieje już sprawa sądowoadministracyjna w jej materialnym aspekcie. Oceny Sądu nie może zmienić fakt, iż zgodnie z art. 184 p. p. s. a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli mimo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu. Z treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika bowiem, iż analizował inne podstawy dopuszczalności kontynuowania postępowania w niniejszej sprawie, a antycypowanie przez Sąd pierwszej instancji tego rodzaju ustaleń i ocen byłoby przedwczesne i nieuprawnione. Zdaniem Sądu, wyeliminowanie z obrotu rozstrzygnięcia formalnego, jakie zapadło wcześniej w tutejszym Sądzie nie tamuje kompetencji tego Sądu to przyjęcia tożsamej formuły procesowej, jeżeli dopatrzy się ku temu podstaw, a w wiążącym go postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można doszukać się rozważań w tym zakresie. Dowodzi tego choćby jaskrawy przykład odrzucenia skargi. Uchylenie wadliwego postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu mylnej oceny co do zachowania terminu do jej wniesienia czy nieusuniętych braków formalnych nie pozbawia przecież kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do oceny jej dopuszczalności. Okoliczności powyższe zaistniały po wniesieniu skargi i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne, jako bezprzedmiotowe z innych przyczyn należy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p. p. s. a., umorzyć. Mając powyższe na uwadze, Sąd na tej właśnie podstawie prawnej orzekł jak w postanowieniu.