I SA/Wa 72/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr KKU-[...], po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), prawa własności nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów, jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...], na wniosek [...] H. - [...] w K., postanowieniem z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] wznowił postępowanie, zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., nr [...], ww. części. Podstawę prawną wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. oraz stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r. Na skutek skargi, złożonej przez H. sp. z o.o. w K., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1766/00 stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2000 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, wskazując, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające co do powołanych we wniosku przyczyn wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa), a w szczególności co do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] umorzył postępowanie, wznowione na wniosek H.sp. z o.o. w K. wskazując, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, albowiem nie przedłożył dokumentu na potwierdzenie zarządu sporną nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. Od decyzji tej odwołanie złożył wnioskodawca, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Na skutek skargi złożonej przez H. sp. z o.o. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt I SA 83/03 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2002 r. Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zawiera merytoryczne błędy, jak też jest sprzeczne z rozstrzygnięciem. Skoro w ocenie Komisji organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia, to takie ustalenie nakazywało uchylenie decyzji Wojewody, a nie orzeczenie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 331/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną na powyższe orzeczenie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po raz kolejny rozpatrując odwołanie H. sp. z o.o. w K., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Komisja stwierdziła, że wobec wiążących organ administracji ustaleń, zawartych w wyrokach sądów administracyjnych, w kwestii uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jego wznowienie po upływie terminu, skutkować powinno odmową wznowienia postępowania. Natomiast skoro postępowanie zostało wznowione, to powyższe ustalenie powinno skutkować jego umorzeniem. Na skutek skargi, złożonej przez H. sp. z o.o. w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 754/07 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2007 r. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że Komisja raz traktowała za wnioskodawcę i odwołującego się spółkę H. Spółka z o.o. w K., innym razem przyjmowała, że Spółka ta jedynie reprezentowała w niniejszej sprawie Agencję [...], a jeszcze innym organ określił podmiot odwołujący jako Agencję [...]. Nie jest zatem kwestią rozstrzygniętą, kto w postępowaniu był wnioskodawcą. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wniesioną od powyższego wyroku, orzeczeniem z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1838/07. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. sp. z o.o. w K., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr KKU- [...] uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaleciła ponowne rozpatrzenie sprawy z czynnym udziałem strony postępowania, tj. Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w W., wraz z ustaleniem, czy potwierdza ona ważność dotychczasowych czynności, dokonanych przez działającą bez umocowania, w jej imieniuH.sp. z o.o. w K. Wojewoda [...], rozpoznając po raz kolejny wniosek o wznowienie, powołaną decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów, jako działka ewidencyjna nr [...] , o pow. [...] ha, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Organ I instancji podniósł, że w toku postępowania Agencja [...] w W. potwierdziła złożony wniosek o wznowienie postępowania i podtrzymała jego żądania. Strona wyjaśniła ponadto, że o decyzji z dnia [...] maja 1992 r. jej poprzednik prawny dowiedział się w dniu 5 czerwca 1998 r. Odnosząc się do przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa Wojewoda uzasadnił, że analiza materiału dowodowego potwierdza, że Agencja [...] w W., będąca następcą prawnym Agencji [...], jako podmiot powołany do wykonywania prawa własności Skarbu Państwa, m.in. do mienia, którego dotyczyło postępowanie wznowieniowe, posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Świadczy o powyższym, m.in. protokół z częściowego przekazania Agencji [...] składników mienia Skarbu Państwa, zlikwidowanego państwowego przedsiębiorstwa rolnego o nazwie H. w K., z dnia [...] lipca 1993 r., który obejmuje m.in. nieruchomość będącą przedmiotem postępowania wznowieniowego. Powołane przedsiębiorstwo zostało zlikwidowane z dniem 30 czerwca 1993 r., na podstawie decyzji Ministra [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...]. Niemniej, w chwili wydania przez Wojewodę [...] kwestionowanej decyzji, tj. w dniu [...] maja 1992 r., ówczesna Agencja [...] nie posiadała przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego. Dopiero z dniem protokolarnego przyjęcia gruntu zlikwidowanego państwowego przedsiębiorstwa rolnego, tj. z dniem [...] lipca 1993 r., można wskazać interes prawny Agencji, w kontekście kwestionowania nabycia prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa przez gminę. Odnosząc się do zaistnienia przesłanki, zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ I instancji wskazał, że komunalizacja mienia następowała z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. Przy czym bada się, czy dane mienie nie podlega wyłączeniu spod komunalizacji, na zasadzie art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wyłączeniu podlega bowiem w szczególności mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., znajdowało się w zarządzie innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Do jednostek tych należały, m.in. przedsiębiorstwa państwowe, które uzyskiwały prawo zarządu w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wcześniej nieruchomości mogły być oddawane w użytkowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159). Do dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej brak było przepisów wykonawczych w sprawie uwłaszczenia osób prawnych. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) weszło w życie w dniu 10 kwietnia 1993 r. Zostało następnie uchylone z dniem 1 stycznia 1998 r. i zastąpione przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Z tego względu prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów, tj. do dnia 27 maja 1990 r. Przy czym zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd nieruchomością nie wyłącza nieruchomości spod komunalizacji z mocy prawa, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (wyrok NSA z 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05, wyrok NSA z 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06). Przedstawione zatem przez wnioskodawcę dokumenty, w tym decyzja Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1986 r., nr [...] o ustaleniu ceny za użytkowanie gruntu państwowego, nie stanowią dokumentów, potwierdzających prawo zarządu H., Oddział K. do przedmiotowego gruntu. Wojewoda przytoczył art. 11 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 tej ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. należały do Państwowego Funduszu Ziemi i wskazał, że według zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych miasta i gminy Wolbrom, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w W. nr [...] z dnia [...] marca 1979 r., obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., działka nr [...] położona była częściowo: • w terenie przemysłu i składów, adaptacja i poszerzenie istniejących baz magazynowo- składowych i przemysłowych. W związku z realizacją linii hutniczo-siarkowej odcięcie bocznic kolejowych. Obsługa wyłącznie transportem kołowym - symbol 1.22 S,P; • w terenie łąk i pastwisk, zieleń niska, tereny otwarte wokół obszaru leśnego. Tereny trudnodostępne po uruchomieniu linii [...]. Zalecane przeanalizowanie możliwości wykorzystania terenów 1.23b RZ - symbol 1.23 a RZ. Wskazał ponadto, że art. 91 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., stanowił, iż grunty państwowe, położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji Wojewody Katowickiego, ww. działka jest opisana, jako działka zabudowana, co potwierdza wypis z rejestru gruntów. Powyższe dokumenty nie wskazują zatem na rolnicze przeznaczenie nieruchomości. Także powołany plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazywał na rolnicze przeznaczenie ww. nieruchomości. W związku z powyższym nie można uznać, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt Państwowego Funduszu Ziemi i w konsekwencji nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Agencja [...] w W.. Zwróciła ona uwagę, że nie zostało potwierdzone, iż przedmiotowa działka nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa H. oraz na bezpodstawne wskazanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu spod uwłaszczenia. Zakwestionowała, że skoro działka była zabudowana, to nie ma ona przeznaczenia rolniczego. W opinii Agencji stanowisko takie prowadzić musiałoby do wniosku, że w produkcji rolniczej w ogóle nie są i nie mogą być wykorzystywane żadne budynki. Zdaniem Agencji z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez przedsiębiorstwo państwowe, na bazie którego powstała jednoosobowa spółka Skarbu Państwa. Działka ta następnie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez wnioskodawcę. Budynki istniejące na działce były przy tym budynkami gospodarczymi, niezbędnymi do prowadzenia produkcji rolniczej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że podzielił pogląd przyjęty przez Wojewodę [...], iż plan zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych miasta i gminy W., zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w W. nr [...] z dnia [...] marca 1979 r., obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r., nie wskazywał na rolnicze przeznaczenie objętej postępowaniem nieruchomości. Ponadto decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. została wydana w oparciu o wypis z księgi wieczystej Nr [...], w której widnieje zapis, że działka nr [...] wpisana była na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] kwietnia 1972 r. Tym samym Komisja uznała, że ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika, iż na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa, bowiem ocena dotycząca własności przedmiotowej nieruchomości została dokonana przez sąd wieczysto-księgowy. Organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego tej nieruchomości. Skargę na powyższe orzeczenie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie odniósł się i nie rozpoznał zarzutów skarżącej. Ograniczył się do: lakonicznego przywołania przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zacytowania treści planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia, że dokument ten nie wskazuje na rolnicze przeznaczenie nieruchomości oraz przywołania treści zapisów widniejących w księdze wieczystej. Tak sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 kpa, a decyzja jako taka wymyka się możliwości weryfikacji toku rozumowania organu II instancji. Wskazała ponadto, iż organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego działka przeznaczona na łąki i pastwiska oraz tereny zielone, nie jest działką o przeznaczeniu rolnym. Językowe rozumienie pojęcia "łąki" oraz "pastwiska" nie może budzić najmniejszej wątpliwości, że nieruchomość taka jest właśnie nieruchomością rolną. Zarzuciła też, iż organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu dotyczącego kwestii przymiotu strony służącego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((Dz. U z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Przede wszystkim podkreślić należy, iż sprawa niniejsza była już trzykrotnie przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( wyroki z dnia 14 luty 2002 r. sygn. akt I SA 1766/00, z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt I SA 83/03 oraz z 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 754/07). Tym ostatnim wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 lutego 2007 r. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ale nadal należało uznać, że nie została przez organ rzetelnie wyjaśniona. Komisja: raz traktowała za wnioskodawcę i odwołującego się spółkę H. spółka z.o.o. w K., innym razem przyjmowała, ze spółka ta jedynie reprezentowała w niniejszej sprawie Agencję [...] w W.. W tych warunkach Sąd orzekający obecnie nie może dokonać oceny legalności decyzji, wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego z uwagi na niedochowanie przez wnioskodawcę terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Nie jest bowiem kwestią jednoznacznie rozstrzygniętą, kto w tym postępowaniu był wnioskodawcą. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Komisja winna przede wszystkim jednoznacznie ustalić: jaki podmiot był w tej sprawie wnioskodawcą i odwołującym się a następnie orzec, stosownie do dokonanych ustaleń. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 754/07 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wezwała Agencję [...] do złożenia wyjaśnień. Na podstawie złożonych wyjaśnień Komisja ustaliła, że stroną niniejszego postępowania powinna być b. Agencja [...] w W. ( obecnie Agencja [...]). Mając na uwadze powyższe ustalenia uznała, że H. sp. z.o.o. działała w imieniu strony, nie posiadając do czynności procesowych odpowiedniego pełnomocnictwa procesowego. Zatem postępowanie toczyło się z naruszeniem art. 10 kpa. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2011 r. Agencja [...] Oddział Terenowy w W. potwierdziła złożony wniosek o wznowienie postępowania. Należy w tym miejscu jeszcze podkreślić, że w świetle art. 153 ppsa ocena prawna wyrażona w ww. wyrokach, wiąże zarówno organy orzekające ponownie w tym przedmiocie, jak też Sąd rozpatrujący niniejszą skargę. Przechodząc następnie do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji poczynić należy kilka uwag natury ogólnej dotyczących wznowienia postępowania. Postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem, w którym jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb umożliwiający uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku, gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych w art. 145 § 1 kpa lub gdy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 kpa, czy w art. 145b § 1 kpa. Pierwszy etap postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy złożony wniosek opiera się na ustawowych przyczynach wznowienia postępowania ujętych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa, czy został on złożony przez podmiot będący stroną postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Jedynie w przypadku, gdy już z samego wniosku o wznowienie bezspornie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, czy też wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa). W drugim etapie organ przechodzi do badania przyczyn wznowienia oraz prowadzi postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa), a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 kpa. Przy czym stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Przenosząc przedstawione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji zbadał kwestię zachowania terminu przez wnioskującego o wznowienie postępowania komunalizacyjnego, mimo że nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Z pisma Agencji z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, że dowiedziała się o wydaniu decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1992 r. w dacie udzielenia pełnomocnictwa J. K. i B. M. tj. w dniu [...] czerwca 1998 r. Zachowany został zatem termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Następnie należy wskazać, że przedmiotem oceny jest decyzja organu o odmowie uchylenia decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. W niniejszej sprawie, zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 754/07, po ustaleniu podmiotu wnioskującego o wznowienie postępowania ( tj. Agencji [...] będącej następcą prawnym Agencji [...]), organ uznał, że nie posiadała ona w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej ([...] maja 1992 r.) przymiotu strony tego postępowania. Ustalenia te oparł na fakcie przekazania Agencji [...] dopiero w dniu [...] lipca 1993 r. mienia Skarbu Państwa zlikwidowanego przedsiębiorstwa o nazwie [...] w K. (w tym również nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania). Stanowisko to – zdaniem sądu- należy uznać za prawidłowe. Tym samym organ prawidłowo ustalił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji przez Wojewodę [...], ówczesna Agencja [...] nie posiadała żadnego tytułu prawnego do komunalizowanego mienia. To z kolei implikuje uznanie, że nie powinna być stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. Trzeba wskazać, że ewentualne ustalenie w toku wznowionego postępowania, że wnioskodawca - strona w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym - nie posiadał przymiotu strony (w materialnym ujęciu) w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną nie oznacza bynajmniej, że wznowienie było niezasadne. Właściwą konkluzją w takim wypadku jest stwierdzenie, że mimo zasadności wznowienia (wniosek oparty na twierdzeniu o wadzie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa został złożony skutecznie), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania nie potwierdziła się przesłanka wznowienia (ustalono, że wada, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wystąpiła). Za zasadne należy również uznać stanowisko organu co do braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Tym nowym dowodem istotnym w sprawie miała być decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomością wydana przez Urząd Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1986 r. o ustaleniu ceny za użytkowanie gruntu państwowego przez H. Oddział K. Wskazać przy tym należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny) nie była według stanu prawnego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Zarząd w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a więc na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem właściwego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Prawidłowość przyjętego w tej kwestii orzecznictwa potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. U6/99, analizując obowiązujące, powojennie ustawodawstwo przyjął, iż tylko w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości, bądź też w drodze przekazywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, przy zachowaniu warunków zawartych w obowiązujących przepisach, mogło powstać ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (lub zarządu) gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. W aktach sprawy brak jest tego rodzaju dokumentu. Skoro H. Oddział K. nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości to przyjąć należy, że działka [...] w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie należała do przedsiębiorstwa państwowego, ale do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlega komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Tym samym decyzja o naliczeniu opłat nie była istotnym dla sprawy nowym dowodem istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Skoro organ ustali, że nie wystąpiła żadna ze wskazanych podstaw wznowienia, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej ( tak Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. B. Adamiak J. Borkowski wydawnictwo C.H. Beck z 2008 r. str. 700). Zatem brak było podstaw do oceny decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1992 r. przez organy pod kątem spełnienia przesłanek komunalizacji działki nr [...], a tym bardziej do oceny zaistnienia przesłanek wyłączających komunalizację. Zatem ta część rozważań organu I instancji, która skupia się na tych kwestiach jest zbędna i nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie sąd dostrzega wadliwość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, sporządzonego z naruszeniem art. 107 kpa. Organ odwoławczy nie odniósł się w swojej decyzji do kwestii pierwszoplanowych tj. oceny przesłanek wznowienia, analizując jedynie przesłanki dotyczące komunalizacji. Rozstrzygniecie organu odwoławczego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jest jednak prawidłowe. Biorąc zatem pod uwagę specyfikę tej sprawy tj. kwestię długotrwałości postępowania administracyjnego oraz działanie w ramach związania wynikającego z art. 153 ppsa, uchylenie decyzji organu odwoławczego li tylko z powodu wadliwości uzasadnienia, byłoby przejawem nadmiernego formalizmu sędziowskiego Mając na uwadze treść formułowanych zarzutów należy wskazać, iż organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 kpa. W konsekwencji Sąd nie ma podstaw do odniesienia się do wielu twierdzeń zawartych w skardze, a zmierzających do merytorycznego uzasadnienia żądania, jako że wybiegają one poza zakres rozstrzygnięcia organów, a zatem pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.