I OSK 105/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia Marek Stojanowski sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 373/19 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A.M. i M.M. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2019 r. oddalił skargę A.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa użytkowania wieczystego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2017 r. potwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności zabudowanego gruntu zajętego pod część linii kolejowej położonego w Warszawie, Dzielnica B., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 0,1275 ha z obrębu [...] oraz stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności znajdujących się na nim budowli i urządzeń. W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie działka ta w dniu 28 lutego 2003 r. znajdowała się we władaniu wskazanej powyżej spółki z uwagi na zagospodarowanie jej torową infrastrukturą kolejową powstałą przed tą datą. Podkreślił, że z uwagi na wykorzystanie infrastruktury przez spółkę, a nie zewnętrznego przedsiębiorcę, układ torowy znajdujący się na działce nie może zostać uznany za bocznicę kolejową, ale stanowi część linii kolejowej nr [...] Warszawa [...] – Warszawa [...] zaliczonej ze względów gospodarczych, społecznych, obronnych lub ekonomicznych do mających znaczenie państwowe. W ocenie organu stan ten potwierdzają oświadczenia spółki zawarte w pismach z 19 września 2011 r., 10 maja 2012 oraz 20 maja i 30 października 2012 r. Minister wskazał także, że z pisma Urzędu m.st. Warszawy z 16 marca 2016 r. wynika, że w zasobach archiwalnych tego Urzędu nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, że na spornej działce w dniu 28 lutego 2003 r. lub przed tą datą zlokalizowana była bocznica kolejowa. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że układ torowy znajdujący się na spornej działce stanowi integralna część stacji kolejowej, a w konsekwencji linii kolejowej i umożliwia wykonanie szeregu czynności eksploatacyjnych, niezbędnych z punktu widzenia prawidłowej realizacji procesu przewozowego o charakterze publicznym na linii kolejowej Warszawa [...] – Warszawa [...]. Zaznaczył przy tym, że w sprawach przejęcia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa własności gruntu zajętego pod szlaki komunikacyjne nie wymaga się, aby zgromadzona dokumentacja obrazująca sposób wykorzystania określonej nieruchomości została sporządzona w dacie przejęcia własności. W ocenie Sądu o uznaniu układu torowego na spornej działce za bocznicę nie mogą decydować oświadczenie geodety z 2013 r. ani pismo Urzędu m.st. Warszawy z 5 stycznia 2011 r. Jego zdaniem oświadczenie to nie zostało poparte żadną dokumentacją źródłową wskazująca na sposób wykorzystania czy charakter infrastruktury kolejowej, a treść pisma Urzędu została zaprzeczona późniejszym pismem Urzędu stwierdzającym brak dokumentacji archiwalnej wskazującej na wykorzystanie wspomnianego układu torowego w charakterze bocznicy kolejowej. Sąd podniósł także, że skarżący nie zgłaszał uwag ani zastrzeżeń do protokołu oględzin z 17 października 2017 r., w tym w szczególności do charakteru układu torowego na nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie wraz z decyzjami organów obu instancji bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2018 r. poz. 1311, z późn. zm.), dalej: ustawa komercjalizacyjna, w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 1997 r. Nr 96 poz. 591, z późn. zm.), dalej: utk, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zaaprobował zastosowanie powyższego przepisu do gruntu niewchodzącego w dniu 28 lutego 2003 r. w skład linii kolejowej; b) art. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 3 utk, § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie określenia rodzajów budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego (Dz.U. z 2001 r. Nr 66 poz. 676), § 32 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 32 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 1998 r. Nr 151 poz. 987 z późn. zm.) i § 4 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 11 lutego 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków prowadzenia ruchu na liniach kolejowych (Dz.U. z 2000 r. Nr 34 poz. 400) przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że z przepisów tych wynika, że tor stacyjny nie może być jednocześnie elementem bocznicy kolejowej, pomimo że z przepisów tych wypływa wniosek przeciwny; 2) przepisów postępowania: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na tym, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zaaprobował ustalenie, że sporna nieruchomość w dniu 28 lutego 2003 r. wchodziła w skład linii kolejowej, pomimo braku podstaw do dokonania takiego ustalenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że zostało udowodnione, że nieruchomość ta spełniała przesłanki wywłaszczenia na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej, co z kolei skutkowało uznaniem, że decyzje obu organów są zgodne z prawem i oddaleniem skargi; b) art. 141 § 4 zd. 1 ppsa przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do części zarzutów skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie nie zgromadziły dokumentów obrazujących stan zagospodarowania nieruchomości i przeznaczenie mającej znajdować się na niej infrastruktury na prawnie istotną datę 28 lutego 2003 r. Stan nieruchomości został bowiem ustalony na podstawie oświadczeń spółki złożonych po upływie kilku lat od tej daty i niepopartych żadnymi dokumentami źródłowymi wskazującymi na daty uruchomienia i określonego użytkowania infrastruktury znajdującej się obecnie na spornej nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał, że wykaz inwentarzowy zawierający spis infrastruktury kolejowej jest niemiarodajny z uwagi na wykazanie w nim znacznej ilości urządzeń kolejowych, których możliwość posadowienia na spornej działce jest wątpliwa z uwagi na jej relatywnie niewielki obszar. Dodatkowo zaznaczył, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na potwierdzenie prawidłowości stanowiska organów w zakresie uznania infrastruktury torowej znajdującej się na spornej działce za linię kolejową. W ocenie skarżącego charakter tej infrastruktury, w tym w szczególności posadowienie na tej działce zwrotnic kolejowych, pozwala na uznanie układu torowego za bocznicę kolejową, tj. część infrastruktury kolejowej nieobjętej zakresem zastosowania art. 37a ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. W jego ocenie stan ten potwierdza zarówno oświadczenie uprawnionego geodety z 2013 r. znajdujące się w aktach sprawy, jak również pismo Urzędu m.st. Warszawy z 5 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności należy odnotować, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może zostać skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, oraz gdy w ramach przestawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a także, gdy jest sporządzone w sposób uniemożliwiający dokonanie jego kontroli instancyjnej, tj. gdy nie daje podstaw do oceny poczynionych przez sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji publicznej (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15). Zaznaczyć przy tym należy, że naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt 2 ppsa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa wskazuje, że nie poddaje się on kontroli instancyjnej, a zatem skutkuje koniecznością jego uchylenia. Wyrok ten został bowiem wydany na podstawie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o dokumenty nieznajdujące się w aktach sprawy. W uzasadnieniu tym wspomniane zostały takie okoliczności i dokumenty jak pismo Urzędu m.st. Warszawy z 16 marca 2016 r., w którym wskazuje się, że brak jest dokumentów wskazujących, iż infrastruktura znajdująca się na spornej działce stanowi bocznicę kolejową, wykaz inwentarzowy infrastruktury znajdującej się na spornej działce, oświadczenia spółki z 19 września 2011 r., 10 maja 2012 oraz 20 maja i 30 października 2012 r. czy protokół oględzin działki z 17 października 2017 r., które miały istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego i jego subsumpcję w odniesieniu do przepisów wskazanych jako znajdujących zastosowanie w sprawie. Co prawda Wojewódzki Sąd Administracyjny powołuje się na to, że "z analizy wielu skarg rozpoznawanych przez tut. Sąd (I SA/Wa 1934/17, SA/Wa 1935/17, I SA/Wa 1936/17, I SA/Wa 1891/17, I SA/Wa 1709/17; I SA/Wa 1711/17, I SA/Wa 1644/17, I SA/Wa 373/19, I SA/Wa413/19, I SA/Wa 205/19, I SA/Wa 204/19, I SA/Wa 414/19) całokształt okoliczności sprawy sprowadza się do tego, że skarżący i właściciele sąsiednich nieruchomości reprezentowani przez tego samego pełnomocnika nie kwestionują, iż obecnie na ww działkach, w zależności od ich usytuowania, znajdują się tory określonej linii kolejowej". Jednakowoż w aktach sądowych brak jest postanowienia o dopuszczeniu dowodów z innych akt sądowych, które to postanowienie pozwalałoby na dokonanie właściwych ustaleń faktycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że nie sposób dokonać oceny prawidłowości wywodów Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania stanu faktycznego sprawy za ustalony prawidłowo i poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny z tych powodów nie jest w stanie ustalić jakimi przesłankami kierował się ten Sąd, wydając zaskarżone orzeczenie. Zaznaczyć bowiem należy, że przesłanki te powinny nie tylko wynikać z uzasadnienia wyroku sporządzonego przez wojewódzki sąd administracyjny, ale przede wszystkim bazować, zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, na aktach sprawy. Brak zatem w aktach administracyjnych dokumentów, na których istnieniu oparto wydane rozstrzygnięcie, przesądza o istotnej wadliwości uzasadnienia, wykluczającej możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej orzeczenia. W konsekwencji powyższego z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uchylić. Jednocześnie brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentów uznanych przez Sąd pierwszej instancji za mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i uzasadniających przyjęty przez ten Sąd kierunek orzeczenia uniemożliwia dokonanie oceny naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające stanowiących podstawę zarzutu naruszenia art. 151 ppsa, a także ocenę zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, że w przypadku niekompletności akt administracyjnych w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób należyty, brak jest wystarczających podstaw do zbadania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że na spornej działce znajdowała się infrastruktura linii kolejowej a nie bocznicy kolejowej. Zauważyć należy, że ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie budzi uzasadnionych wątpliwości w zakresie spełnienia hipotezy norm prawnych ustalanych na podstawie przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena zasadności zarzutów naruszania przepisów prawa procesowego i materialnego na tym etapie byłaby przedwczesna. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących kwestii merytorycznych, zawartych w punktach 1a i 1 b wniesionego środka zaskarżenia, wskazać trzeba, że z uwagi na opisaną wyżej wadliwość uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do tych zarzutów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.