II SA/Łd 225/19

Dnia 4 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 roku sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S., prowadzącemu Kancelarię Radców Prawnych w Ł. przy al. [...] , kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania L. R. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] nr [...], orzekającej w związku z wnioskiem L. R. o odmowie ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogi publiczne (drogi gminne - ul. A i ul. B), położonej w Ł. przy ul. A i ul. B, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 38/25 o pow. 0,0206 ha i nr 164/33 o pow. 0,0051 ha, dla której w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 25 stycznia 2018 r. L. R. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie odszkodowania za części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczone jako działki nr 38/25 i 164/33. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do prowadzenia ww. sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa), w związku z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Starosta wyjaśnił, iż L. R. złożyła podanie o ustalenie odszkodowania po upływie ustawowego terminu, który nie może zostać przywrócony przez organ administracji publicznej. Niedochowanie zakreślonego ustawą terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia. Od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zostało wniesione odwołanie przez L. R. Odwołanie wpłynęło w terminie. Odwołująca się wskazała, iż właściciele nieruchomości nie otrzymali decyzji o wywłaszczeniu, w której winna znajdować się propozycja odszkodowania i informacja "w jakim terminie złożyć wniosek o odszkodowanie i do kogo". Przywołaną na wstępie decyzją z dnia z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogi publiczne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przytaczając treść art. 73 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy wyjaśnił, iż na gruncie ww. artykułu dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Decyzja, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, a więc w omawianej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...], ma zaś jedynie charakter deklaratoryjny, to znaczy potwierdzający zaistniały z mocy prawa skutek i służy jako dokument umożliwiający ujawnienie prawa w księdze wieczystej. W takim przypadku nie jest wydawana decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Dalej Wojewoda podkreślił, iż jak wprost wynika z przytoczonego wcześniej przepisu art. 73 ust. 4 ustawy, postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wszczyna się na wniosek właściciela nieruchomości, który należało złożyć do właściwego organu w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za takie grunty może zostać wszczęte wyłącznie na skutek złożenia wniosku przez uprawniony do tego podmiot. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako osobę uprawnioną wskazuje się, oprócz właściciela nieruchomości ustalonego na dzień 31 grudnia 1998 r. również osobę, która po tej dacie, a przed wydaniem przez wojewodę ostatecznej decyzji, nabyła własność nieruchomości i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/G1 861/07, wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 100/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewoda wskazał, iż z dokumentacji sprawy wynika, iż na podstawie aktów notarialnych z dnia [...] Rep [...] Nr [...] oraz z dnia [...] Rep. [...] Nr [...] małżonkowie M. D. i S. D. stali się właścicielami nieruchomości położonej w Ł.i przy zbiegu ulic A i B, oznaczonej numerem 22 o pow. 949 m2, dla której prowadzona była księga wieczysta KW Nr [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. z dnia [...] sygn. akt [...] spadek po S. D. nabyli: M. D., B. N. i L. R. po 1/3 części każde z nich. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia [...] sygn. akt [...] dokonano częściowego działu spadku po S. D. oraz zniesiono współwłasność nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] w ten sposób, iż całą nieruchomość przyznano L. R. Prawo L. R., wynikające z ww. dokumentu, zostało ujawnione w ww. księdze wieczystej. Na podstawie ww. dokumentów, mając na uwadze stanowisko sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, iż L. R. była osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za całą nieruchomość oznaczoną jako działki nr 38/25 i 164/33. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki został nadany przez L. R. w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 18 stycznia 2018 r., co potwierdza stempel pocztowy na kopercie, w której znajdowało się ww. podanie. Wnioskodawczyni wskazała, iż "wcześniej wniosek o odszkodowanie nie był nigdy składany". Wojewoda podniósł, iż przepis art. 73 ust. 4 ustawy wyraźnie stanowi, iż wniosek właściciela nieruchomości musiał być złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ustawodawca zdecydował o czasowym ograniczeniu możliwości dochodzenia odszkodowania na podstawie ww. przepisu. Organ odwoławczy zaznaczył, iż termin określony we wskazanym wyżej przepisie to termin materialnoprawny. Skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. Mamy tu do czynienia z prekluzją roszczenia, co oznacza, że termin na jego wykonanie nie może być przywrócony na podstawie art. 58-60 k.p.a. Wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała temu terminowi. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. W konsekwencji też złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. Zachowanie terminu jest warunkiem koniecznym rozpoznania wniosku, w przeciwnym wypadku roszczenie wygasa, co oznacza, iż następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę, bez możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku. W ocenie organu II instancji, nie ma znaczenia okoliczność, iż L. R. nie miała wiedzy na temat ustanowionego przez ustawodawcę terminu, a jego uchybienie nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami prawnymi uchybienia terminu materialnego. Nie ma możliwości jego przywrócenia. Odnosząc się do zarzutu, iż wnioskodawczyni nie została powiadomiona o przysługującym jej prawie złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, Wojewoda wyjaśnił, iż żaden przepis prawa materialnego nie nakłada takiego obowiązku na organy administracji publicznej. Obowiązku takiego nie można wyprowadzać z art. 9 k.p.a., który obliguje organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości drogowe nabyte z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z woli ustawodawcy nie są bowiem wszczynane z urzędu lecz na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości. Zatem dopiero z chwilą złożenia podania przez byłego właściciela takiej nieruchomości staje się on stroną postępowania i od tego momentu przysługuje mu ochrona przewidziana w art. 9 k.p.a. Ponadto - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1796/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) - przepis ten nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach nie dostosowania się do konkretnych przepisów. Uchybienie terminowi zawitemu skutkuje utratą prawa do odszkodowania. Jednakże utratę tego prawa należy rozpatrywać w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy, a nie pozbawienia prawa do słusznego odszkodowania. Trzeba zauważyć, że ustawodawca stworzył dla wszystkich właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi takie same warunki do uzyskania odszkodowania. Skuteczne przejście własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ustawy, nie jest uzależnione od wiedzy i woli właścicieli. Organ odwoławczy wskazał także, iż art. 73 ust. 4 ustawy był wielokrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który potwierdził, że ograniczenie terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania nie jest tożsame z wywłaszczeniem bez słusznego odszkodowania. Uchybienie terminowi zawitemu skutkuje utratą prawa do odszkodowania. Jednakże utratę tego prawa należy rozpatrywać w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy, a nie pozbawienia prawa do słusznego odszkodowania (vide: wyrok TK z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09, Legalis nr 325419; wyrok TK z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, Legalis nr 169977 ). Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła L. R. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest uprawniona do żadnej rekompensaty z uwagi na pozbawienie jej prawa własności niemalże połowy nieruchomości przy ul. B 43 w Ł. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz L. R. za nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Pozostaje poza sporem, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogi publiczne (drogi gminne - ul. A i ul. B), położonej w Ł. przy ul. A i ul. B, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 38/25 i nr 164/33, skarżąca złożyła w dniu 25 stycznia 2018 r. Zgodnie natomiast z nienasuwającym wątpliwości art. 73 ust. 4 ustawy wniosek taki mógł być złożony skutecznie najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005r. Po upływie przewidzianego w nim okresu do składania tego typu wniosków przedmiotowe roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Oznacza to, że termin do złożenia tego wniosku jest terminem prawa materialnego, prekluzyjnym i nie podlega przywróceniu bez względu na przyczynę, z powodu której nie został dochowany. Wniosek o wypłatę odszkodowania złożony po upływie takiego terminu nie może być uwzględniony, co w każdym wypadku skutkuje odmową jego uwzględnienia. Upływ przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy terminu nie jest uzależniony od faktu czy uprawniony do dochodzenia odszkodowania o tym terminie wiedział, a jeżeli nie wiedział to z jakich powodów (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2014, sygn. akt II SA/Kr 1526/13, LEX nr 1502350). Przenosząc zaś ów fakt na grunt obowiązujących przepisów, zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzjach organów obu instancji, iż wniosek L. R. o ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogi publiczne, został złożony z przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Skoro zatem wnioskodawczyni terminu nie dochowała - jej wniosek dotyczący roszczenia, które wygasło, słusznie uznany został za bezskuteczny, wobec czego prawidłowo organy obu instancji, nie dysponując w tym względzie swobodą uznania administracyjnego, orzekły o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej. Wskazać ponadto należy, że w terminie tym Wojewoda [...] nie wydał decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Decyzja potwierdzająca przejście prawa własności nieruchomości skarżącej na rzecz Gminy Miasta Ł. została wydana bowiem dopiero w dniu 31 stycznia 2018 r. Jednakże okoliczność, iż w terminie z art. 73 ust. 4 ustawy, nie została wydana decyzja potwierdzająca przejście prawa własności, nie wyłącza obowiązku zachowania przez uprawnionego terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Na marginesie należy wskazać, że w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 tego artykułu, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (OTK ZU-A 2009, Nr 8, poz. 1123). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U z 2019 r., poz. 68). a.tp.