I SA/Wa 336/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant Referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi L. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 dalej jako kpa) oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe zainicjowane przez L. E. (dalej jako skarżąca) postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. znak: [...]. Ww. decyzją z [...] grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 60 ust. 4 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. dalej jako ustawa) oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) wojewoda stwierdził, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha, objętej Księgą Wieczystą Nr [...], stanowiącej drogę publiczną, miejską - ul. [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, iż skarżąca nie wykazała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa a wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa, może nastąpić na żądanie strony, bądź z urzędu. Organ przywołał treść art. 64 ust. 4 i art. 103 ust. 2 ustawy oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, i wyjaśnił, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest Skarb Państwa (jako dotychczasowy właściciel mienia) oraz właściwa gmina oraz że dodatkowo stroną może być osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że jej, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Minister wskazał, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Podnosząc powyższe organ podał, że skarżąca zarzuciła m.in., że skomunalizowana nieruchomość wskazana jako ulica M. S. nie mogła być objęta działaniem art. 103 ust. 2 ustawy bowiem w dniu jej wejścia w życie nie była własnością gminy, ani Skarbu Państwa tylko osób fizycznych. Skarżąca zarzuciła, że nigdy nie została pozbawiona prawa własności do działek nr [...] (KW nr [...]),[...] (KW nr [...]) i [...] (KW nr [...]), przez które przebiega trasa ul. [...]. Organ wyjaśnił, że zaprezentowane przez wnioskodawczynię stanowisko sprowadza się do zagadnienia ewentualnej tożsamości (w części bądź w całości) skomunalizowanych działek nr [...] i [...] z innymi nieruchomościami ujawnionymi ww. księgach wieczystych na rzecz osób fizycznych, jednak, jak wskazał, analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów nie potwierdza tej okoliczności. Wyjaśnił przy tym, że zagadnienie to powinno być przedmiotem badania we właściwym trybie przed właściwym sądem powszechnym. Wskazał ponadto, że wg danych z akt sprawy, skomunalizowane działki ewidencyjne [...] oraz [...] stanowiące drogę gminną ul. [...] powstały w roku 2012 z dawnej parceli gruntowej nr [...], która powstała w 2005 r. z podziału parceli macierzystej nr [...]. Stan prawny parceli nr [...] (oznaczonej jako droga polowa) był uregulowany w [...] nr [...] z okręgu sądowego [...] gminy katastralnej [...]. Została ona wpisana do ww. wykazu hipotecznego w dniu [...] sierpnia 1895 r. na rzecz Gminy [...] jako jej dobro a po zamknięciu w roku 1971 wykazu [...], nieruchomości objęte ww. wykazem zostały przeniesione do księgi wieczystej KW nr [...]. Następnie na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) ich stan prawny został uregulowany na rzecz Skarbu Państwa. W skardze na ww. decyzję ministra z [...] stycznia 2019 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Podniosła, że z wypisu rejestru gruntów nie wynika na jakiej podstawie ww. numery nr [...] i [...] zostały nazwane jako działki ewidencyjne dla gruntów niejednorodnych pod względem prawnym, niewydzielonych z otoczenia za pomocą linii granicznych, bez ustalenia i wykazania - z czyjej własności, z jakich działek ewidencyjnych i o jakiej powierzchni, oraz że organ nie wskazał materiałów źródłowych, w tym aktu notarialnego stanowiącego postawę do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Skarżąca zarzuciła także, że sporna decyzja z 2012 r. została doręczona tylko Prezydentowi [...]. Wskazała także na wadliwość podstawy prawnej Uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1987r., w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich, wskazanej w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i zarzuciła dodatkowo, że ww. działki nr [...] i [...] pozostają na styku z jej własnością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. W ocenie Sądu, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ prawidłowo ocenił, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak prawidłowo zauważył organ orzekający w sprawie, dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie następującej z mocy prawa komunalizacji. Stroną prowadzonego w tym trybie postępowania administracyjnego, poza Skarbem Państwa i daną gminą, jest jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, iż jej nieruchomość leży na styku bądź częściowo pokrywa się z działkami objętymi decyzją z 2012 r. Analiza argumentów skargi w powiązaniu z dokumentami z akt sprawy prowadzi do wniosku, że minister w ramach posiadanych kompetencji nie może we własnym zakresie ustalać prawa własności i jego zasięgu, gdyż nie temu służy postępowanie komunalizacyjne. Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca co najmniej od kilkunastu lat prowadzi z różnymi urzędami korespondencję na temat stanu prawnego drogi stanowiącej ul. [...], jednak nie wynika z niej aby w stosunku do nieruchomości skarżącej kiedykolwiek zostało wszczęte w jakiejkolwiek formie postępowanie: czy to o rozgraniczenie nieruchomości, czy to o ustalenie prawa własności czy też o uzgodnienie treści księgi wieczystej. W tym zakresie trzeba podkreślić, że w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada domniemania zgodności wpisów zawartych w księdze wieczystej ze stanem rzeczywistym. Wynika ona z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten ustanawia zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencjami tej zasady są dwa domniemania: po pierwsze - domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, i po drugie - domniemanie nieistnienia praw wykreślonych z księgi wieczystej. Ani organy administracji ani sądy administracyjne nie są legitymowane do kwestionowania we własnym zakresie treści wpisów prawa własności zawartych w dziale II księgi wieczystej. Zarzuty odnośnie do prawidłowości treści wpisów w księdze wieczystej rozstrzygane są w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 10 ww. ustawy o księgach wieczystych i hipotece - w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Wobec tego dowód na okoliczność posiadania tytułu prawnego do ww. działek w dacie komunalizacji - obciąża skarżącą. Podkreślić należy, że w postępowaniu komunaliazacyjnym organ administracji nie ma żadnych kompetencji do podważania we własnym zakresie wpisów wynikających z ksiąg wieczystych a wobec tego i do prowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w tym zakresie. Zadaniem organu jest jedynie ustalenie czy dana nieruchomość wg posiadanych przez niego dokumentów, w tym zwłaszcza z danych pochodzących z wpisów do księgi wieczystej - stanowiła własność Skarbu Państwa. Nie ma on natomiast żadnych praw do negowania ww. wpisów w jakiejkolwiek formie. Innymi słowy, sporów natury cywilistycznej dotyczących ustalenia prawa własności nieruchomości organy administracji nie rozstrzygają. Nie mają zatem kompetencji do samoistnego ustalenia, czy skarżąca była w dacie komunalizacji właścicielką jakichkolwiek nieruchomości w tym w szczególności właścicielką działki nr [...] i nr [...] – zwłaszcza że skarżąca sama twierdzi iż jedynie leżą one na styku z jej nieruchomością. Wykazanie związku z działkami objętymi decyzja komunalizacyjną obciąża zatem skarżącą - a jej dotychczasowe argumenty okazały się niewystarczające do uwzględniania skargi. W konsekwencji bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają zgłoszone w skardze zarzuty dotyczące decyzji komunalizacyjnej z 2012 r. czy uchwały dotyczącej kwalifikacji drogi. Mając to na uwadze tj. okoliczność niewykazania tytułu prawnego do ww. działek, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Umorzenie postępowania z powodu braku przymiotu strony w okolicznościach niniejszej sprawy nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom art. 107 par 3 kpa a organ nie przekroczył zasad swobodnej oceny dowodów.