I SAB/Wa 102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi I. J., J., M. W. i A. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku C. F. i A.Ś. z dnia 28 września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej, w części w jakiej dotyczy on nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej na Planie pomiarowym części nieruchomości Nr [...] oraz części nieruchomości pod projektowaną nazwą [...] jako działka nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz I. J., J. H., M. W. i A.W.solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lipca 2018 r. I.J., J.G., M.W. i A.W. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], mającą mieć miejsce przy rozpoznawaniu złożonego przez ich poprzedników prawnych (C.F. i A.S.) wniosku z [...] września 1948 r. o przyznanie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej: "dekret" prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], wchodzącej w skład dawnej nieruchomości niehipotekowanej pod nazwą "[...]" -część oraz nieruchomości hipotecznej "Nr [...]" – część, w zakresie w jakim wniosek ów dotyczy gruntu przy ul. [...] , oznaczonego w planie pomiarowym z [...] czerwca 1948 r. jako działka nr [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie o przyznanie w trybie przepisów dekretu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] w [...] zainicjowane wnioskiem C.F. i A.S. z [...] września 1948 r., obejmującym m.in. między teren wchodzący w skład ujętej w sporządzonym przez mierniczego przysięgłego Planie pomiarowym z [...] czerwca 1948 r. działki budowlanej nr [...] o pow. [...] m2 (wchodzącym aktualnie w skład części działek ew. nr nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]). Poza ww. działką wniosek ów dotyczył także ujętych w planie pomiarowym działek nr [...], [...] i [...]. Skarżący są następcami prawnymi osób, które prawa i roszczenia do działki nr [...] nabyły od C.F. i A.S., którzy z kolei nabyli je od przeddekretowych właścicieli. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, skarżący pismem z [...] grudnia 2017 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność organu, a następnie wskazaną na wstępie skargę, w której żądali: zobowiązania Prezydentowi [...] do wydania w terminie 14 dnia od daty doręczenia akt decyzji administracyjnej w sprawie; dokonania kontroli bezczynności organu; zobowiązania Prezydenta [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania od organu na ich rzecz na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.ps.a.", sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; a także zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi podkreślali, że do dnia jej sporządzenia nie otrzymali decyzji w sprawie, ani żadnej informacji o przyczynach nierozapatrzenia wniosku w terminie. Nie otrzymali również jakiejkolwiek informacji o ewentualnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając okoliczności w jakich prawa i roszczenia z dekretu przeszły na rzecz C.F. oraz A.S.. Wskazywał nadto na wydanie decyzji w sprawie dekretowej w zakresie działek położonych przy ul. [...] [...] i [...]. Wyjaśniał jednocześnie, że w związku z powstałą niepewnością i sporem prawnym co do przesłanek jakie winien organ zbadać wydając decyzję zwrotową (pozytywna bądź negatywną), nie może w tej chwili wydać decyzji bez narażenie się, niezależnie od jej treści, na uchylenie tego rozstrzygnięcia. Owa niepewność, a nawet spór prawny wynika z rozbieżności w orzecznictwie organów nadzorujących Prezydenta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego z [...] września 1948 r. w zakresie dotyczącym gruntu przy ul. [...] w [...], obejmującym dawną działkę budowlaną nr [...], choć nie wszystkie sformułowane w niej żądania zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zasada szybkości postępowania i właściwej koncentracji czynności dowodowych ujęta była także w obowiązujących przed wejściem w życie kodeksu przepisach art. 66 ust. 1 i art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postepowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341) pod rządami, którego postępowanie w sprawie zostało uruchomione i kontynuowane było w początkowym jego okresie po uchyleniu przez Zarząd Miejski w [...] orzeczeniem z [...] kwietnia 1950 r. nr [...] uprzednio wydanego w przedmiocie ww. wniosku negatywnego orzeczenia. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] (organu aktualnie właściwego do rozpoznania wniosku). Niespornym pozostaje bowiem, że po uchyleniu w roku 1950 uprzednio wydanego orzeczenia dekretowego, a więc od 79 lat, sprawa o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu przy ul. [...] w [...] pozostaje niezałatwiona. Co istotne, w odniesieniu do tej części gruntu, pierwsze czynności mogące świadczyć o zamiarze zakończenia postępowania, jak wynika z przekazanych akt, podjęte zostały dopiero w 2005 r., kiedy to Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] przekazało akta własnościowe Działowi Nieruchomości Dekretowych z informacją o nierozpoznaniu wniosku (pismo z [...] marca 205 r. nr [...] – teczka opisana jako "[...]"). Po tej dacie jednak nadal w zakresie dawnej działki nr [...] nie podejmowano czynności, co prawdopodobnie było wynikiem skoncentrowania wówczas aktywności organu na rozpoznaniu wniosku C.F. i A.S. w zakresie w jakim dotyczy on gruntu dawnych działek budowalnych oznaczonych nr [...] i [...], gdzie organ podejmował decyzje odpowiednio [...] maja 2011 r. (decyzja nr [...]) i [...] lipca 2015 r. (decyzja nr [...]). Powyższe jednak nie może być okolicznością usprawiedliwiającą brak aktywności procesowej w sprawie niniejszej. Brak zaś podejmowania przez tak znaczny okres czasu jakichkolwiek realnych działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. art. 7, 8 ,12 oraz 35 § 1 i 3 k.p.a. Przyczyn zwłoki nie mogą w tym wypadku usprawiedliwiać podnoszone w odpowiedzi na skargę "rozbieżności w orzecznictwie organów nadzorujących Prezydenta [...]". Jeśli bowiem nawet owe rozbieżności (których szerzej organ nie rozwija), miałby wynikać z kontrowersyjnego podejścia do stosowania przepisów dekretu i ich wykładni przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich , to nie sposób nie zauważyć, że organ ten utworzony został w maju 2017 r. W związku z czym prezentowane przez niego obecnie poglądy prawne, nie mogły rzutować na tempo rozpoznawania sprawy przed rokiem 2017. Nie mogą one także stanowić przeszkody w jej rozpoznaniu w chwili obecnej. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także sklasyfikowania jej jako rażąco naruszającej prawa. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od Prezydenta [...], na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Suma pieniężna, o której mowa w przywołanych przepisach jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowanym przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że zaistniały w sprawie stan bezczynności jest konsekwencja intencjonalnego unikania podejmowania przezeń decyzji, a nie li tylko samym faktem niedochowania wyznaczonych ustawą terminów, nawet jeśli owo przekroczenia jest tak znaczne jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie można przy tym tracić z pola widzenie, że poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma ona również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA: z 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16, lex nr 2298889; z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, lex nr 2376509;). A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji, skarga jest pozbawiona. W sprawie nie mogło również zostać uwzględnione żądanie zobowiązania Prezydenta [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że w celu usunięcia naruszenia prawa sąd administracyjny może jedynie stosować środki, które przewidziane są ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. art. 135 tej ustawy). Ta zaś nie przyznaje mu kompetencji do nakazywania organom administracji publicznej wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a tym bardziej nakazania ukarania dyscyplinarnego pracowników tych organów (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2017 r. I SAB/Wa 329/17, lex nr 2358710). Stąd także w tej części skarga podlegać musiała oddaleniu. Wyznaczając natomiast termin w jaki organ winien sprawę załatwić, Sąd wziął pod uwagę skomplikowaną materię sprawy w jakiej Prezydent [...] będzie orzekał, wynikającą w tym wypadku zarówno z wielokrotnego obrotu prawami i uprawnieniami wynikającymi z dekretu (ich udziałami), co wymaga szczególnie wnikliwej analizy treści zawieranych w tym przedmiocie umów, jak też faktu zabudowania przedmiotowej nieruchomości po wejściu w życie dekretu, w warunkach dysponowania przez następców prawnych przeddekretowych właścicieli promesą przyznania do niego prawa własności czasowej i zezwolenia na zabudowę. W związku z czym w ocenie Sądu realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania przy uwzględnieniu tych uwarunkowań, jest termin trzech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a.), a nie jak chcieli tego skarżący 14 dni, którego dochowanie byłoby niemożliwe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd podjął na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z 202 § 2 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.