VII SA/Wa 2785/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] reprezentowane przez Zarząd [...] (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") z [...] września 2018 r., nr: [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...]Nr [...]z [...] sierpnia 2018 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...]decyzją Nr [...]z [...] lipca 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...], budynku biurowo-usługowego C, z lokalami usługowymi, dwukondygnacyjnym garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu, w tym zjazdami na drogę publiczną, wewnętrznym układem drogowym obejmującym parking terenowy oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. frg. [...], frg. [...], frg. [...]z obrębu [...]przy ul. [...] Od powyższego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie, odwołanie złożył [...]. Postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...]Wojewoda [...]stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...]Nr [...]z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż pierwszy etap postępowania odwoławczego to postępowanie wstępne. Organ odwoławczy w tym postępowaniu podejmuje czynności mające na celu ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniesienia odwołania. Niedopuszczalność taka może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie niniejszej odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z [...] sierpnia 2018 r., wniósł Zarząd [...], reprezentowany przez Dyrektora Panią H J. Odwołanie od decyzji organu I instancji, wniósł organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji tj. Prezydent [...]. Jak wskazał dalej organ odwoławczy z odwołaniem wystąpił zatem organ, którego działanie zgodnie z powołanym przepisem winno zostać poddane kontroli co do zgodności z prawem. Kwestię, którą – zdaniem organu odwoławczego - należało zatem rozstrzygnąć była odpowiedź na pytanie, czy złożone przez organ I instancji odwołanie jest dopuszczalne i czy skutkować będzie wszczęciem postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie tego zagadnienia budziło wiele kontrowersji zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego jak i w literaturze przedmiotu. Jednakże zdaniem organu odwoławczego uznać należało, iż spór ten ostatecznie zakończył się po podjęciu przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 19 maja 2003 r., uchwały, w której Sąd stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do Sądów Administracyjnych też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (sygnatura OPS 1/03, publ. Jurysta 2003 roku, nr 7-8, str. 60). Ponadto – jak wskazywał dalej organ odwoławczy - przyjęcie, iż odwołanie jest dopuszczalne doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania administracyjnego oraz późniejszego ewentualnego postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Zachodziłaby zatem tożsamość podmiotu orzekającego i skarżącego, a w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć jako strona postępowania przed innym organem lub sądem administracyjnym (por postanowienie WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2774/16). Takie mieszanie ról byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Prowadziłoby do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym sporu pomiędzy organami I instancji i Inwestorem, a ewentualne późniejsze postępowanie sądowoadministracyjne do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacji administracji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego słuszne jest zatem przyjęcie, iż odwołanie Prezydenta [...] działającego przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] jest niedopuszczalne (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 1997 r., sygn. akt ISA 1794/96 "niedopuszczalna jest zmiana sytuacji prawnej organu administracji publicznej w zależności od stadium postępowania i z tego powodu organ gminy, który orzekał w sprawie w I instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu na decyzję organu odwoławczego"). W świetle powołanej powyżej argumentacji prawnej i aktualnego orzecznictwa Wojewoda [...] uznał, iż rozpatrywanie odwołania Prezydenta [...] działającego przez Zarząd [...]jest niedopuszczalne. W skardze na postanowienie Wojewody strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z [...] lipca 2018 r., znak: [...]; - art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że Miastu [...]reprezentowanemu przez Zarząd [...]nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania; - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r, poz. 1202 ze zm.), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wydał Prezydent [...]działając jako organ administracji architektonicznobudowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, [...] (gmina) reprezentowane przez Zarząd [...]nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Podnosząc powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...]Nr [...]z [...] września 2018 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda [...]w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia a w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W myśl art. 127 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia od decyzji wydanej w pierwszej instancji, do którego prawo przysługuje tylko stronie. Osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego nie może wnieść skutecznie odwołania. Brak jest podstaw do różnicowania pojęcia strony na różnych etapach postępowania administracyjnego – odwołanie może wnieść tylko ten podmiot, który mógł mieć status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez interes prawny należy rozumieć realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej, która może zostać zrealizowana przez wydanie decyzji administracyjnej. W świetle art. 29 k.p.a. nie ma wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, może być także stroną postępowania administracyjnego, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje jej sferę interesu prawnego. Jednak gdy jednostka samorządu terytorialnego w danym postępowaniu administracyjnym wykonuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów, poprzez rozstrzyganie o ich prawach lub obowiązkach, wówczas ta jednostka nie staje się stroną tego postępowania administracyjnego, pomimo iż wydana przez nią decyzja może wywoływać skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego może służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Rozstrzygając sprawy indywidulane w formie decyzji organ jednostki samorządu terytorialnego realizuje bowiem władztwo publiczne i działa jako organ administracji publicznej, będąc tym samym zobowiązany do przestrzegania prawa i realizowania interesu wspólnoty. W konsekwencji powyższego organ jednostki samorządu terytorialnego, powołany ustawowo lub w drodze porozumienia do rozstrzygania w określonej sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej, nie może korzystać jednocześnie z uprawnień strony w tej sprawie, skoro w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. (por.: wyrok NSA w Warszawie z 31.01.1995 r., II SA 1625/94, LEX nr 24040; uchwała NSA w Warszawie z 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 1.09.2005 r. I OSK 788/05, Casus 2006, nr 1, s.1; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, iż powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). (uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny). Nie ma przeszkód, aby stanowisko zawarte w tej uchwale odnieść do występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której m. st. Warszawa usiłuje zakwestionować rozstrzygnięcie w sprawie, w której jako organ I instancji orzekł Prezydent [...], w zakresie dotyczącym interesu prawnego [...]wynikającego z jej prawa własności do nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień). Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 wyraźnie przesądza, że włączenie organów jednostek samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium, skoro w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. też postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1236/16). W konsekwencji nie mogło zostać uznane za dopuszczalne odwołanie [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z [...]sierpnia 2018 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Inwestorowi pozwolenia na budowę. Stanowisko Wojewody [...] o podstawach do odrzucenia skargi było zatem prawidłowe i zbieżne z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wypracowanym w zgodzie z powołanymi powyżej uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku. Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt: II OSK 3270/17, w którym uznano legitymację skargową [...], wskazać należy, że zawarta w nim argumentacja nie zmienia oceny prawnej stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w ww. postanowieniu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny odróżnił działania podejmowane przez prezydenta miasta na prawach powiatu, który wykonuje zadania władcze powiatu, przynależne staroście poprzez orzekanie w sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej, od zadań wynikających z prawa własności do nieruchomości, które stanowiły składnik majątkowej innej osoby prawnej, jaką jest gmina. W obydwu sytuacjach mamy do czynienia z działaniem tego samego organu, a jedynie przyznane mu uprawnienia w sferze władczej i w sferze właścicielskiej znajdują podstawę do działania w różnych przepisach. Nie sposób nie zgodzić się z poglądem, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zadania administracji architektonicznobudowlanej wykonuje m.in. starosta, przy czym w miastach na prawach powiatu (a więc w przypadku m.st. Warszawy) kompetencje te realizuje prezydent takiego miasta, co wynika wprost z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 995). Wobec tego właściwość prezydenta miasta na prawach powiatu do orzekania w sprawach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynikają z faktu, że pełni on funkcję starosty. Z kolei źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się [...], wynika z prawa własności nieruchomości, objętej inwestycją. Z tych powodów wywodzi się uprawnienie m.st. Warszawy do występowania w charakterze strony. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pogląd ten zdaje się jednak zbyt daleko idący, w szczególności w kontekście wyżej przytoczonego stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03. Trudno zgodzić się z tym, że stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale NSA nie powinno być odnoszone do zagadnienia rozpatrywanego na gruncie aktualnie rozpoznawanej sprawy. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r. dość jednoznacznie bowiem wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. NSA stwierdził zatem, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Sąd uznał za niemające wpływu na wynik sprawy uchybienie organu odwoławczego polegające na wskazaniu w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nieprawidłowej daty decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem jest to oczywista omyłka podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że odwołanie dotyczyło decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z [...] lipca 2018 r., a nie decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z [...] sierpnia 2018 r., jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu. Świadczy o tym numer i data decyzji o pozwoleniu na budowę znajdującej się w aktach sprawy, jak również zawarty w niej opis zamierzenia budowlanego objętego tą decyzją oraz numer i data decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z opisem inwestycji wskazany w odwołaniu. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...]nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.