I OSK 921/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 369/19 w sprawie ze skargi D.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 października 2018 r. nr SKO 4116/21/18 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wr 369/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 października 2018 r. nr SKO 4116/21/18 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył D.W., zaskarżając wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, tj. art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad praworządności, pogłębiania zaufania do prawa i równego traktowania 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,tj. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 i art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b). c) ustawy p.p.s.a. poprzez zaniechanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, skutkujące bezpodstawnym zważeniem przez Sąd I instancji, iż zaskarżone postanowienie w kluczowych kwestiach odpowiada prawu i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, pomimo dopuszczenia się przez Organ II instancji naruszenia następujących przepisów prawa: a/. art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez brak podporządkowania ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 29.01.2016 r. sygn. akt II SA/Wr 356/15, jak również poprzez prowadzenie niedopuszczalnej polemiki z prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 29.01.2016 r. b/. art. 170 i art. 171 ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29.01.2016 r, sygn. akt II SA/Wr 356/15 oraz nieuwzględnienie związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27.03.2018 r., sygn. akt I OSK 1063/16, c/. art. 102 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego, art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, d/. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, e/. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej, f/. art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie zasadności przesłanek, które legły u podstaw wydania postanowienia, g/. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonym postanowieniu prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego. 3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu ustawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj. art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez brak podporządkowania się ocenom prawnym wyrażonym w wyroku WSA we Wrocławiu z 29.01.2016 r. sygn. akt II SA/Wr 356/15, sformułowanie nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonymi wcześniej ocenami prawnymi zawartymi we wskazanym wyroku z 29.01.2016 r. oraz zaakceptowanie braku zastosowania się Organu co do oceny prawnej i wskazań w zakresie dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 29.01.2016 r., jak również poprzez prowadzenie niedopuszczalnej polemiki z prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 29.01.2016 r., 4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu ustawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj. art. 170 i art. 171 ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie związania prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 29.01.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 356/15 oraz nieuwzględnienie związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27.03.2018 r., sygn. akt I OSK 1063/16, w tym poprzez ponowne badanie zagadnień prawnych, które zostały prawomocnie ocenione przez WSA we Wrocławiu w wyroku z 29.01.2016 r. oraz poprzez sformułowanie ocen prawnych sprzecznych z treścią prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z 29.01.2016 r. i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.03.2018r., sygn. akt I OSK 1063/16. 5. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez brak prawidłowego uzasadnienia, w tym brak właściwego interpretowania okoliczności faktycznych , pełnego merytorycznego uzasadnienia prawnego i faktycznego, a jedynie pozbawione logiki zaakceptowanie argumentacji organu oraz brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż postawione wyżej przez Skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie i w konsekwencji uznania, iż stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawidłowy, zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a., skutkujące oddaleniem skargi, pomimo naruszenia przez Organ prawa materialnego (art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), tzn: a/. art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) przez uznanie, że projektowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, podczas gdy Organ w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, iż działka B będąca częścią nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] normatywu nie spełnia (powierzchnia [...] m²), wobec czego brak jest możliwości zagospodarowania działki B po podziale w sposób wskazany w § 16 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p., b/. art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez zaakceptowanie, iż projektowane do wydzielenia działki gruntu B i D nie mają dostępu do drogi publicznej, podczas gdy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, c/. art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez brak wykazania przesłanki "niezbędności" podziału, która winna być wykazana przez inicjatora podziału będącego jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Biorąc pod uwagę sposób, w jaki zostały sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej oraz przedstawioną na ich poparcie argumentację, należy przede wszystkim wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając wyłącznie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 P.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Z motywów skargi kasacyjnej wynika, że zawarte w niej zarzuty zasadniczo koncentrują się na dwóch kwestiach. Po pierwsze, braku podporządkowania Sądu I instancji wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 356/15 do czego był zobowiązany na podstawie art. 153 ppsa, przy czym skarżący kasacyjnie w uzupełnieniu powyższego zarzutu wskazał również szereg innych przepisów, w tym przepisów Konstytucji na poparcie swojego stanowiska. Po wtóre prawidłowości oceny, że projektowany podział nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym w sytuacji, gdy jedna z działek powstałych w wyniku podziału nie spełniałaby wymagań wynikających z jej przeznaczenia w planie miejscowym. W zakresie pierwszej z wymienionych kwestii należy zaznaczyć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji w celu wykazania, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe zastrzeżenie jest o tyle istotne, że w tej części motywów skargi kasacyjnej, która dotyczyła zarzutu naruszenia przepisów postępowania zabrakło uzasadnienia podstaw skargi. Poza przytoczeniem, kilkukrotnym, zarzutu naruszenia art. 153, 170 i 171 ppsa i powtórzeniem kilku tez z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie odniesiono się do istoty sprawy. Nie można uznać za prawidłowe uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej, w którym skarżący kasacyjnie wskazuje na pojedyncze, wyjęte z kontekstu, zdania z uzasadnienia wyroku sądu poprzedzającego wydanie kontrolowanego postanowienia i na tej podstawie formułuje wnioski o niepodporządkowaniu się Sądu ocenie prawnej zawartej w wytycznych prawomocnego wyroku. W tym zakresie uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy zatem odczytać jako ogólnikową polemikę z oceną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji, które nie spełnia wymogu określonego w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Stąd też, mając na uwadze wynikającą z art. 175 P.p.s.a. zasadę związania zarzutami skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że ta część skargi kasacyjnej nie poddaje się merytorycznej ocenie. Nie leży bowiem w gestii Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie profesjonalnego pełnomocnika w przyporządkowywaniu argumentacji skargi kasacyjnej do poszczególnych podstaw kasacyjnych. Podobne zastrzeżenia należy przedstawić względem podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 7, 8, 11, 80, 107 § 1 i art. 126 kpa. W motywach skargi kasacyjnej pełnomocnik strony nie wyjaśnił bowiem na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie każdej z tych norm – a co za tym idzie nie spełniają one wymogów wynikających z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle przywołanego przepisu każdą z podstaw kasacyjnych należy uzasadnić. Powyższe oznacza, że uzasadnienie danego zarzutu jest jednym z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, a tego rodzaju brak nie może zostać uzupełniony po upływie terminu przewidzianego w art. 177 § 1 P.p.s.a. Przy czym przez uzasadnienie podstawy kasacyjnej należy rozumieć takie rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w którym strona wyjaśnia, na czym dane naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, czy też umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom postępowania wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak uzasadnienia oznacza również, że z uwagi na art. 183 § 1 P.p.s.a. dany zarzut nie może zostać merytorycznie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., "uzasadniony" samymi ogólnikowymi i zdawkowymi zarazem twierdzeniami, nie poddawał się merytorycznej ocenie. Nie sposób bowiem było ustalić, w czym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - miało tkwić lub przejawiać się sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku oraz "brak właściwego interpretowania okoliczności faktycznych, pełnego merytorycznego uzasadnienia prawnego i faktycznego, a jedynie pozbawione logiki zaakceptowanie argumentacji organu oraz brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", zwłaszcza, że poza zarzutem braku akceptacji stanowiska skarżącego kasacyjnie nie wskazano na konkretne braki uzasadnienia wyroku sądu. Jedynie w zakresie obejmującym drugą z przywołanych na wstępie kwestii pełnomocnik Skarżącego sformułował zarzuty spełniające, przynajmniej w minimalnym zakresie, wymogi wynikające z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – a co za tym idzie poddające się merytorycznej ocenie. Zarzuty te jednak należy ocenić jako niezasadne. Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który skarżący kasacyjnie wiązał z powstaniem, po podziale działki nr [...], działki gruntu nie spełniającej wymagań planu miejscowego dla tego obszaru. Uwadze skarżącego kasacyjnie uszło jednakże, że nie jest on właścicielem tej nieruchomości, nie wykazał również innych praw rzeczowych, które pozwalałyby mu na kwestionowanie projektu podziału w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że w postępowaniu o podział nieruchomości stroną postępowania jest każdy podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do tego gruntu, tj. właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1061/20, z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3108/18, czy z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2325/17. Zatem prawa podmiotowe w powyższym postępowaniu służą skarżącemu jedynie w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej jego własność, nie może on natomiast kwestionować projektu podziału co do działek innych właścicieli. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaakceptowanie, że projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Zarzut ten jest sprzeczny z podnoszonym kilkukrotnie przez skarżącego kasacyjnie zarzutem naruszenia przez sąd I instancji art. 153, 170 i 171 ppsa. Nie można w jednej skardze zarzucać sądowi naruszenia powyższych przepisów i jednocześnie formułować zarzutów sprzecznych z oceną dokonaną przez sąd w prawomocnym wyroku. W wyroku o sygn. akt II SA/Wr 356/15, do którego wytycznych nie zastosował się, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zarówno organ, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę, wyraźnie wskazano, że kwestia dostępu do drogi publicznej na etapie wstępnego projektu ma charakter "planistyczny" i w tym zakresie władczo wypowie się organ w decyzji podziałowej, a nie w zaskarżonym postanowieniu. Ten fragment uzasadnienia Sądu, umknął uwadze skarżącego kasacyjnie. Również zarzut naruszenia art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy wstępnej oceny zgodności z planem projektowanego podziału, lecz późniejszego etapu, jakim jest decyzja podziałowa. Końcowo wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W związku z powyższym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w części doktryny przyjmuje się, iż postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią planu miejscowego jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy bowiem ocena organu, że wymagana zgodność występuje po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, to powinien zostać zatwierdzony (vide np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07, LEX nr 453979, z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, LEX nr 1950958, z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1063/15, LEX nr 2277802 i Marian Wolanin - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt I SA/Rz 899/98, OSP 1999, z. 5, poz. 106) oraz Marian Wolanin – Podziały i scalenia nieruchomości, wyd. C.H.BECK Warszawa 2011, str. 235). Niniejsza sprawa został rozpoznana merytorycznie z uwagi na treść art. 170 i 171 p.p.s.a. oraz związanie prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27.03.2018 r., sygn. akt I OSK 1063/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29.01.2016 r, sygn. akt II SA/Wr 356/15. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wyrok WSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 369/19 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.