II OSK 111/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia B w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 242/19 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi Stowarzyszenia B w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...][...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 242/19, odrzucił skargę Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że [...] kwietnia 2018 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Pismem z dnia 14 maja 2018 r. Stowarzyszenie zwykłe [...] wniosło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] jako organu nadrzędnego, o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Pismem z dnia 13 czerwca 2018 roku [...] Urząd Wojewódzki w [...] stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Stowarzyszenie [...], na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w imieniu własnym zaskarżyło ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2, 5, 6, art. 11 ust. 1, 7, 8 art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ust. 1 pkt. 8, art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także naruszenie przepisów art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podał, że Studium narusza ład oraz negatywnie ingeruje w warunki i jakość życia mieszkańców, którzy protestują i nie zgadzają się z jego treścią, a w szczególności z przeznaczeniem kolejnych terenów mieszkaniowych pod działalność produkcyjno-usługową. Nadto wskazuje, że zmiany na terenie objętym studium są sprzeczne z fundamentalnymi założeniami opracowania studium tj. poprawy jakości życia mieszkańców oraz rozwiązywania konfliktów społecznych. Wprowadzenie zaś zabudowy przemysłowo-usługowej w istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pogarsza warunki życia i zdrowia mieszkańców. Wskazano również, że organ odrzucił wniesione uwagi do studium nie odnosząc się przy tym do konkretnych zastrzeżeń. Nadto organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie, który umożliwiłby podjęcie decyzji zgodnych z prawem, a także nienależycie rozpatrzył materiał dowodowy, w szczególności uwagi zgłaszane przez mieszkańców, a tym samym nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest nieobiektywny i nie przedstawienia realnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Stowarzyszenie szczegółowo odniosło się w skardze do negatywnych skutków studium w odniesieniu do zdrowia i jakości życia mieszkańców [...], wymieniając między innymi wzrost skażenia powietrza. Na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. pełnomocnik Stowarzyszenia sprecyzował, że Stowarzyszenie skarży Studium w imieniu własnym oraz wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie postanowienia stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd podkreślił, że z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U.2019.506 ze zm.. dalej jako u.s.g.) wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na sporną uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Sąd wskazał, że art. 101 ust. 2a u.s.g. stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Jednocześnie Sad uznał, że przepis ten w sprawie nie ma zastosowania, bowiem Strona skarżąca wprost wskazała jako podstawę prawną przepis art. 101 ut.1 us.g., dodatkowo pełnomocnik Stowarzyszenia na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 roku potwierdził, ze Stowarzyszenie wniosło skargę we własnym imieniu, na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. Dalej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie naruszenie indywidualnego interesu prawnego Stowarzyszenia nie zostało wykazane. W szczególności nie stanowią o naruszeniu własnego interesu Stowarzyszenia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia powołanych w niej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty te zmierzają bowiem do wykazania naruszenia zasad i procedury uchwalania Studium. To zaś nie przesądza o naruszeniu przysługującego Stowarzyszeniu prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przez zasady sporządzania studium należy rozumieć zawarte w nim postanowienia oraz standardy dokumentacji planistycznej. Pojęcie trybu sporządzania studium odnosi się natomiast do sekwencji czynności podejmowanych w celu uchwalenia tego aktu prawa miejscowego. Żeby przystąpić do oceny zasadności tych zarzutów, sąd musiałby najpierw stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przysługującego Stowarzyszeniu (np. prawa własności), czego jednak ani w skardze, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie nie uczyniło, utożsamiając naruszenie zasad procedury uchwalania Studium z naruszeniem spersonalizowanego interesu prawnego strony skarżącej. Tymczasem dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego upoważnia sąd do badania czy zachowane zostały zasady i procedura uchwalania aktu. Z uwagi na powyższe sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Skargą kasacyjną Stowarzyszenie [...] zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta, mimo że sporządzenie studium nastąpiło z naruszeniem ładu przestrzennego, warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, a także bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 2) prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj.: a) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez odmówienie merytorycznego rozstrzygnięcia skargi w związku z faktem, że skarżący kwestionują zmiany planu dokonane na terenach nienależących do nich, a do terenów sąsiednich; b) art. 11 ust. 7 w zw. z art. 11 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezachowanie wymogu wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej okres 21 dni; c) art. 11 ust. 8 u.p.z.p. poprzez brak wskazania w obwieszczeniu Burmistrza [...] z dnia 11 grudnia 2017 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, terminu, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą, zgodnie z ww. przepisem, wnosić uwagi dotyczące projektu studium; d) art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rozpatrzenia wszystkich uwag złożonych do projektu studium przez co istotnie naruszył zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; e) art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieobiektywną oceną i nie przedstawiającą realnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie wskazało, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany studium mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych tą uchwałą, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Źródłem interesu prawnego tych podmiotów są przepisy Kodeksu cywilnego, określające treść tych praw (np. art. 140, art. 144). Skoro zatem członkowie Stowarzyszenia są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianą studium, to stwierdzić należy, że zmiana studium może naruszać ich kolegialne interesy prawne, co z kolei legitymuje Stowarzyszenie do wniesienia skargi na uchwałę w tym przedmiocie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały i został on naruszony Studium uchwalonym przez Radę Miasta. Interes ten jest przy tym konkretny, realny i osobisty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...] zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Zasady jest bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do 101 ust. 1u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. U podstaw legitymacji skargowej, o której mowa w powyższym przepisie leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. W kontekście niniejszej sprawy należy mieć ponadto na uwadze treść art. 101 ust. 2a u.s.g., zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów grupę mieszkańców lub wszystkich mieszkańców gminy. Takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem swego rodzaju pełnomocnika. Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 101 ust. 2a u.s.g. określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2324/14; z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 959/10). Zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w powyższym trybie wymagać będzie w pierwszej kolejności prawidłowej identyfikacji i określenia strony skarżącej. Jeśli skargę wniesiono m. in. na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g., to stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę mieszkańców. Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. daje podstawę do reprezentowania mieszkańców gminy przez inny podmiot, ale warunkiem skuteczności tej reprezentacji jest udzielenie pisemnej zgody. Jest to zatem warunek formalny, od którego spełnienia ustawa uzależnia nadanie sprawie biegu. W przypadku nieuzupełnienia braku formalnego skargi Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przedwcześnie stwierdził ziszczenie się przesłanki z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. do odrzucenia skargi Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] - z uwagi na brak po stronie Stowarzyszenia interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że nie będąc związanym granicami skargi, w tym powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji - poza zwróceniem się z pytaniem do pełnomocnika Stowarzyszenia już podczas rozprawy - po zarejestrowaniu skargi nie poczynił żadnych ustaleń co do trybu, w jakim skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę na przedmiotową uchwałę. Tymczasem, pomimo powołania się w skardze przez Stowarzyszenie na art. 101 ust. 1 u.s.g., treść skargi i dołączonych do niej załączników sugeruje, że skarga ta została wniesiona w imieniu grupy mieszkańców gminy [...] w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 2a u.s.g. W skardze zarzuca się bowiem m.in., że przedmiotowe studium zostało sporządzone z naruszeniem "warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, a także bezpieczeństwa ludności i jej mienia" oraz podnosi się, że "organ powinien dążyć do wyjaśnienia, czy planowana inwestycja będzie pozytywnie czy negatywnie oddziaływać na środowisko oraz mieszkańców". Nadto do skargi załączono protesty mieszkańców, zgłaszane uwagi i "wniosek zbiorowy – 290 podpisów". Jednocześnie z nadesłanej przez skarżące Stowarzyszenie dokumentacji, w tym z listy członków Stowarzyszenia oraz protokołu z Zebrania Założycielskiego Stowarzyszenia z dnia 24 lutego 2015 r., wynika, że wyłącznymi członkami Stowarzyszenia [...] są mieszkańcy gminy [...], a celem Stowarzyszenia jest "nie dopuszczenie do powstania hal przemysłowych wzdłuż ulicy [...]". Przy tym podkreślenia wymaga, iż z treści zaskarżonej uchwały wynika, że zakres opracowania przedmiotowej zmiany studium dotyczył zmiany przeznaczenia kilkunastu terenów położonych w mieście i gminie [...], w tym terenu w rejonie ul. [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane powyżej okoliczności obligowały Sąd pierwszej instancji do wezwania skarżącego Stowarzyszenia do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 2a u.s.g. w imieniu grupy mieszkańców gminy [...], a jeśli tak to do przedłożenia pisemnej zgody mieszkańców na reprezentowanie ich przez Stowarzyszenie, a także do wykazania indywidualnych interesów prawnych tych osób w zaskarżeniu uchwały. W świetle art. 101 ust. 2a u.s.g. dopuszczalna jest bowiem sytuacja, że podmiot wnoszący skargę na uchwałę nie będzie tego czynił we własnym imieniu, lecz reprezentować będzie wyłącznie grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Może być również tak, że dany podmiot działa w imieniu własnym, jednocześnie reprezentuje grupę mieszkańców (por. NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1940/11). Dodatkowo, zwrócić należy uwagę, że również treść skargi kasacyjnej przemawia za tym, że wolą strony skarżącej mogło być wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę w imieniu grupy mieszkańców gminy [...]. Świadczy o tym zawarte na 4 stronie skargi kasacyjnej stwierdzenie, że "Legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie zmiany studium mają co do zasady podmioty, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości objętych tą uchwałą, a więc właściciele i użytkownicy wieczyści. Źródłem interesu prawnego tych podmiotów są przepisy Kodeksu cywilnego, określające treść tych praw. (...) Skoro zatem członkowie skarżącego Stowarzyszenia są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianą studium (...) to stwierdzić należy, że zmiana studium może naruszać ich kolegialne interesy prawne, co z kolei legitymuje Stowarzyszenie do wniesienia skargi w tym przedmiocie (...)." Należy ponadto zauważyć, że również zakładając wniesienie przedmiotowej skargi przez skarżące Stowarzyszenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, bowiem nie wezwał skarżącego Stowarzyszenia do wykazania interesu prawnego, z którego wywodzi legitymację do skarżenia przedmiotowej uchwały, i to pomimo braku w skardze informacji w tym zakresie. W tych okolicznościach Sąd ten nie mógł z całą stanowczością uznać, że interes ten nie został naruszony. Odrzucenie przedmiotowej skargi bez dokonania szczegółowych ustaleń co do trybu jej wniesienia, a także dokonanie oceny istnienia po stronie skarżącego Stowarzyszenia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały bez wezwania do wykazania tego interesu prawnego, w tym interesu prawnego członków Stowarzyszenia – mieszkańców [...] w imieniu których Stowarzyszenie wniosło skargę, świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g., na co słusznie zwrócono uwagę we wniesionej skardze kasacyjnej. Zaznaczyć należy, iż przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. należy interpretować w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. Podmiot, który wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy mieszkańców powinien wykazać naruszenie interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stwierdzić należy, iż zarzuty te na etapie niniejszego postępowania kasacyjnego są przedwczesne – z uwagi na uznanie za zasadny zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.