II SA/Łd 224/19

Dnia 9 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi B. G.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w takiej części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , znak: [...] w zakresie ustalenia wysokości miesięcznej opłaty za pobyt G. G. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. za okres od dnia 1 marca do 30 września 2018 roku oraz uchyla powyższą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , znak: [...] w wyżej wymienionej części; 2. oddala skargę w pozostałej części. a.bł. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [....] z dnia [...] r. zmieniono decyzję z [...] r., znak [...] o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt G. G. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ulicy A 5/7 ( zmienionej decyzjami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.) w części dotyczącej opłaty B. G. – S. w ten sposób, że B. G. - S. w wysokości 704,52 zł miesięcznie od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 listopada 2017 r. w wysokości 709,12 miesięcznie od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. w wysokości 737 złotych miesięcznie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 28 lutego 2018 r. w wysokości 721,84 zł miesięcznie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. w wysokości 1.002,11 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. w wysokości 1.033,81 zł miesięcznie od dnia 1 października 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że B. G. – S. jest córką mieszkanki DPS w Ł. przy ul. A 5/7 – G. G.. Wobec faktu, że 70% dochodu G. G. nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu pobytu w DPS, jej córka zobowiązana jest do wnoszenia opłaty. Na podstawie dokumentacji ustalono, że dochód w rodzinie B. G. – S. od dnia 1 października 2017 r. wynosił 7.154,06 zł, natomiast dochód na osobę wynosił 3.577,03 zł i był większy o 2.035,03 zł niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (300 %*514 zł). Tym samym ustalono, że B. G. – S. winna być obowiązana do wnoszenia miesięcznej opłaty w wysokości 2.035,03 zł od dnia 1 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r. równocześnie ustalono, że opłata w/w wraz z opłatami pozostały zstępnych przekraczają średni miesięczny koszt pobytu w DPS, zatem ustalono opłatę proporcjonalnie do wysokości różnicy miedzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w w/w placówce a opłatą G. G., ustalając należną od B. S. – S. kwotę 704,52 zł miesięcznie od 1 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r. następnie wskutek zmiany sytuacji dochodowej w analogiczny sposób ustalano wysokość należnych opłat w dalszy okresach, tj. od 1 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., od dnia 1 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2018 r., od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. Opłatę od dnia od dnia 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2018 r. ustalono w oparciu o zarządzenie z dnia 26 marca 2018 r. nr [...] Prezydenta Miasta Ł. w sprawie zmiany średnich miesięcznych kosztów utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej, zgodnie z którym od kwietnia 2018 r. koszt w Domu Pomocy Społecznej wynosi 2.624.00 zł. Wobec powyższego opłata Pani B. G. - S. oraz pozostałych zobowiązanych tj. Pani K. H. proporcjonalnie wzrasła. Jednocześnie na zmianę opłat od dnia 1 października 2018 r. wpłynęło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), na mocy którego uległy zmianie kryteria dochodowe oraz kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego. Wobec powyższego od dnia 01.10.2018 r. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 528,00 zł, natomiast kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 308 zł. Organ powołując się na art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej 9Dz. U. z2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej jako ustawa) uznał, że zmiana sytuacji dochodowej strony uprawniała do wydania decyzji na jej niekorzyść. Obowiązek do wnoszenia opłaty przez B.G. – S. oparto o art. 61 ust. 1 ustawy, natomiast wysokość opłaty na podstawie 61 ust. 1 pkt 2b. W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. – S. podniosła, że organ dokonał błędnego oszacowania wysokości dochodu na osobę i powinien wziąć pod uwagę rzeczywistą wartość osiąganych dochodów z gospodarstwa rolnego, na które składają się jedynie dochody z dzierżawy.. Skarżąca oświadczyła, że dochody jej rodziny wynoszą 2.525,22 zł miesięcznie i na kwotę tę składa się emerytura w wysokości 1004,72 zł, emerytura męzą – 820,50 zł oraz wynagrodzenia z tytułu umowy dzierżawy – 2 350 zł, co daje dochód na osobę w kwocie 1262,61 zł. W ocenie skarżącej w stanie niniejszej sprawy należy odstąpić od ogólnej reguły ustalania wysokości dochodów z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Mąż skarżącej oddał ziemi w dzierżawę, zawierając umowy w formie, która w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na ustalenie, ze dochodem jest nie ryczałtowo obliczany w trybie art. 8 ust.9 u.p.s. dochód z gospodarstwa rolnego a dochód ustalony w umowie dzierżawy właśnie. Zawarcie umów dzierżawy dotyczących posiadanych nieruchomości były konieczne do uzyskania świadczenia emerytalnego z KRUS przez męża skarżącej, w trybie ustawy o o ubezpieczeniu społecznym rolników. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 60 ust. 1 – 3 ustawy o pomocy społecznej. Uznano, że organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód w oparciu o art. 9 ust. 9 ustawy, zgodnie z którym przyjmuje się ze z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się miesięczny dochód w wysokości 308 zł, która to kwota jest zgodna z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ II instancji wskazał, że dochód ten ma charakter ryczałtowy i jest ustalany niezależnie od faktycznych dochodów, nie ma znaczenia czy ziemia jest uprawiana przez właściciela, znaczenie ma tytuł prawny i czy przynosi dochody. Organ zaznaczył również, że wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszym stanie faktycznym nie ma potrzeby brania pod uwagę przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, bowiem odpłatność za pobyt jest ustalana na podstawie przepisów o pomocy społecznej. B.G. – S. zaskarżyła powyższe rozstrzygniecie do tut. Sądu wskazując na konieczność ustalenia dochodu rodziny w oparciu o ustawę o świadczeniach rodzinnych, a także powołując się na treść art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skarżąca wskazał również, że nie zgadza się ze sposobem naliczania dochodów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując argumenty wymienione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazano, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisów podobnych do tych jakie w odniesieniu do możliwości obliczania dochodu na zasadach ogólnych przyjęto w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy grunty rolne zostały oddane w dzierżawę w sytuacjach wymienionych w art. 5 ust. 8a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1308 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozpatrując skargę na rozstrzygniecie organu administracji ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu skargę należało uznać za częściowo uzasadnioną, choć podniesione w niej zarzuty nie są uzasadnione. Jednak zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi co oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę wszystkie uchybienia postępowania, a nie tylko podniesione w skardze. Kontroli sądu poddane zostały decyzje wydane w trybie ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. 2018.1508 ze zm., dalje powoływanej jaklo u.p.s.) Jak wynika z akt postępowania, G. G. została umieszczona w DPS w Ł. decyzją z dnia [...] roku. odrębną decyzją z tego samego dnia organ ustalił miesięczną opłatę za pobyt w ten sposób, że G. G. zobowiązana jest do opłaty w kwocie po 1277, 78 zł miesięcznie, zaś B. G. – S. w kwocie po 936,22 zł miesięcznie. Rozstrzygnięcie to zostało zmienione decyzją z dnia [...] roku, na mocy której odpłatność G. G. ustalono na kwotę 2.195, zł miesięcznie, zaś odpłatność skarżącej na kwotę 917, 22 zł miesięcznie. Przede wszystkim nietrafny jest podstawowy zarzut niezastosowanie podczas rozpoznania sprawy przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z tym błędnego obliczenia dochodu rodziny skarżącej z uwzględnieniem dochodu z gospodarstwa rolnego. Zarówno umieszczanie w domu pomocy społecznej, jak i ustalanie opłaty za ten pobyt unormowane jest w ustawie o pomocy społecznej, która powyższe kwestie reguluje w sposób całościowy. Nieuprawnione całkowicie i pozbawione podstaw prawnych jest zatem oczekiwanie skarżącej, iż organy i sąd mogłyby zastosować w tej sprawie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Każda z ww ustaw zawiera tzw słowniczek, który zawiera definicje legalne, czyli wyjaśnienie pojęć w ustawie zawartych. We wszystkich sprawach, rozstrzyganych na podstawie każdej z ustaw obowiązuje interpretacja jej poszczególnych instytucji w ramach owych definicji legalnych. Między innymi definicje legalne dochodu, czy zasady jego obliczania są wyjaśnione w każdej z tych ustaw i organ zobowiązany jest je stosować. Poza sporem jest, że skarżąca jest z mężem współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 21,44 ha przeliczeniowego. Trafnie zatem organy przyjęły, że do dochodu rodziny B. G. – S. należy również dochód z gospodarstwa rolnego, stosując normę art. 8 ust.9 u.p.s. który stanowi, iż przyjmuje się, że dochód z 1 ha przeliczeniowego wynosi 308 zł (kwota podana zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2018.1358), wcześniej 288 zł). Są to zasady obliczania dochodu bezwzględnie obowiązujące, ustawa nie przewiduje możliwości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w innej wysokości niż określona w art. 8 ust. 9 u.p.s., nawet jeśli faktyczny dochód z tego tytułu nie jest uzyskiwany, nawet jeśli grunt nie jest w ogóle uprawiany, czy oddany w dzierżawę. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadająca powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Nie mają przeto znaczenia fakt, że skarżąca i jej mąż zawarli umowy dzierżawy gruntu i ich faktycznym dochodem z gospodarstwa rolnego jest uzyskiwany czynsz dzierżawny, ani fakt płacenia podatku rolnego z uwzględnieniem powyższych okoliczności. W ustawie o pomocy społecznej przyjęto fikcję prawną w zakresie ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, ze na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęto inne rozwiązanie nie ma znaczenia w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe organy trafnie określiły zasady, na podstawie których obliczyły dochód gospodarstwa rolnego rodziny skarżącej. Zarzuty skargi z powyższych względów są nieuzasadnione. Dlatego też sąd, na podsatwie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w punkcie 2. wyroku w części, w jakiej orzeczono o obowiązku odpłatności za okres od 1 października 2018 roku i na przyszłość, uznając wyliczenia organu za prawidłowe. Jak bowiem już wskazano, skarżąca kwestionuje jedynie sposób i podstawę wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego, ten zaś nie mógł zostać ustalony inaczej, niż na kwotę 38 zł miesięcznie, stosownie do dyspozycji art. 8 ust.9 u.p.s. Oddalono również skargę w części, w której organ, zmieniając decyzję w istocie z [...] roku, orzekł tak naprawdę na korzyść skarżącej, zmniejszając wysokość odpłatności z 963,28 zł do kwot od 904 zł do kwot 721,84 zł w styczniu i lutym 2018 roku. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga bowiem jej zgody (art. 16 ust.5 in fine u.s.p.). Natomiast weryfikując zaskarżone decyzje w trybie powołanego wcześniej art. 134 p.p.s.a. sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim ustalały wysokość opłaty w kwocie wyższej, niż określona decyzją z [...] roku i decyzją z [...] roku za okres, który już upłynął w dacie ozekania to jest od 1 marca 2018 do 30 września 2018 roku. . Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowi przepis art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Sąd podziela tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która przyjmuje że zmiana decyzji na niekorzyść świadczeniobiorcy w trybie art. 106 ust.5 u.p.s. nie może nastąpić z mocą wsteczną. W wyroku z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 209/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej lub nakładające określony obowiązek - z mocą wsteczną - ex tunc (dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (zob. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 772/13, Lex nr 1404923; w Ł. z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 477/14, Lex nr 1520150 oraz z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1287/12, Lex nr 1287068; w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 260/14, Lex nr sygn. akt II SA/Łd 798/15 i z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1067/15, a także z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 159/16 - dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten uzasadniony jest również obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5 u.p.s. ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Artykuł 106 ust. 5 u.p.s. umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnie 2014 r., sygn. I OSK 980/13, Lex nr 1480913 i z dnia 29 września 2011 r., sygn. I OSK 655/11, Lex nr 1068524 oraz z dnia: 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12; 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12; 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 945/12; 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08; 10 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1501/08; 4 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1208/09 - dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądy przedstawione wyżej w powołanych orzeczeniach w całości podziela. Wydanie zatem przez organ na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona na nowo zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o utracie prawa lub zmianie dotychczas pobieranego świadczenia, czy kształtującej odmiennie nałożony obowiązek. Skoro zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane . Z powyższych uwag wynika, że organy w niniejszej sprawie nie mogły orzec na niekorzyść skarżącej o odpłatności za okres już zrealizowany, to jest za miesiące marzec – wrzesień 2018 roku. W tych miesiącach bowiem organ w istocie podwyższył odpłatność skarżącej z kwoty 963,28 zł (ustalonej decyzją z dnia 27 czerwca 2017 roku) W konsekwencji błędnie dokonana wykładnia przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. doprowadziła do nieuprawnionej na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej zmiany decyzji na niekorzyść skarżącej z mocą wsteczną . Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku) w zakresie, w jakim przed datą decyzji doszło do pogorszenia sytuacji płatniczej skarżącej. Natomiast w pozostałej części sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Jak wykazano we wcześniejszej części uzasadnienia, uwzględnienie dochodów z gospodarstwa rolnego skarżącej w formie zryczałtowanej kwoty, określonej w art. 8 ust. 9 u.p.s. w pełni odpowiada prawu i określenie odpłatności z uwzględnieniem tego dochodu od miesiąca wydania decyzji nie uchybia normie art. 106 ust.5 u.p.s. dc