II SA/Ol 466/19

Dnia 13 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia NSA Janina Kosowska sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ na uchwałę Rady Gminy Jonkowo z dnia 29 sierpnia 2018 roku nr LXII/410/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Jonkowo - oddala skargę. W dniu 29 sierpnia 2018 r., Rada Gminy Jonkowo (dalej: Rada Gminy lub organ stanowiący gminy) podjęła uchwałę Nr LXII/410/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Jonkowo. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, dalej jako: "ustawa" lub "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). W § 3 ust. 1 tej uchwały Rada Gminy ustaliła, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych. Stosownie zaś do § 3 ust. 2 uchwały pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi wejściowych miejsc określonych w ust. 1, do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu do uchwały Rada Gminy wskazała, że na terenie gminy obowiązuje limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Wskazała ile i jakie punkty funkcjonują, w tym tylko w dwóch możliwe jest spożycie alkoholu na miejscu. Rada Gminy wskazała, że ma zadanie wspierać rozwój przedsiębiorczości. Zdaniem Rady Gminy przyjęta odległość 20 m od obiektów szkół, przedszkoli, kultu religijnego i podmiotów leczniczych uwzględnia cel zapewnienia minimum ograniczenia dostępności do napojów alkoholowych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1. Prokurator zarzucił, że uchwała w tej części została podjęta z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i stoi w rażącej sprzeczności z celami ww. ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W ocenie skarżącego, ustalona w uchwale odległość pomiędzy punktami sprzedaży alkoholu a wymienionymi w ustawie obiektami chronionymi, uwzględniając określony sposób liczenia tej odległości, jest zbyt mała, aby cele ustawy mogły być realizowane. Prokurator powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych wydawane w podobnych sprawach wskazując, że celem ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, a obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Jonkowo wniósł o jej oddalenie. Organ wykonawczy gminy wskazał, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie precyzuje w jaki sposób Rada Gminy powinna określać zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jak też nie stawia szczegółowych wymogów w tym zakresie. Ustawodawca nie określił żadnych konkretnych kryteriów ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, np. przez podanie minimalnej odległości, która musi być zachowana, a jedynie wprowadza zakazy i przesłanki uniemożliwiające sprzedaż alkoholu w określonych miejscach i okolicznościach. Zdaniem Rady odległość usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych winna uwzględniać uwarunkowania miejscowe danej miejscowości, zagospodarowanie terenu, odległości pomiędzy budynkami, liczbę osób zamieszkujących dany teren oraz ilość sklepów sprzedających i podających napoje alkoholowe w miejscowości. Rada Gminy uznała, że odległość 20 metrów od obiektów chronionych (szkół, przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych) do punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wystarczająca z punktu widzenia ograniczenia dostępności do alkoholu i stwarzania zagrożenia w funkcjonowaniu obiektów chronionych. Brak jest jakichkolwiek przesłanek by uznać, że zwiększenie tej odległości przełożyłoby się na ograniczenie dostępności do alkoholu. Zdaniem organu kwestionowany zapis jest zgodny z kompetencją ustawową, ma charakter jednoznaczny, ścisły, niepozostawiający swobody uznaniowej i w pełni realizuje obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu. Podniesiono też, że ze względu na specyfikę Gminy Jonkowo i różnorodność jej miejscowości (jeden sklep na całą wieś lub nawet kilka mniejszych miejscowości oraz w ogóle brak sklepów w mniejszych wsiach) zwiększenie odległości sprzedawania i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Jonkowo od obiektów chronionych mogłoby spowodować nie tylko zakaz sprzedawania i podawania napojów alkoholowych w sklepach, ale i upadek małych sklepów, dla których sprzedaż alkoholi stanowi czasami jedyny i istotny dochód. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej poparł skargę. Podniósł dodatkowo, że zaskarżonej uchwale praktycznie brakuje uzasadnienia w zakresie przyjętej odległości. Stwierdził, że interes jednostek prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych stał się dla gminy ważniejszy od założeń ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazał, że odległość 20 m nie powoduje w ogóle ograniczenia dostępności do produktów alkoholowych. Winna to być taka odległość, np. od szkół, aby nie dopuszczać młodych ludzi do styczności z alkoholem. Szczególnie dotyczy to obszarów wiejskich, gdzie nie ma kamer, patroli straży miejskiej, co pozwoliłoby na monitorowanie osób pijących alkohol w miejscach publicznych. Nadto doświadczenie życiowe pozwala uznać, że coraz więcej młodych ludzi sięga po alkohol podczas przerw w trakcie pobytu w szkole. W ocenie skarżącego odległość 40 m byłaby minimalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn.zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała, która jest aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez zasady usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16, publ. w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pomiędzy skarżącym Prokuratorem a organem stanowiącym gminy jest określenie odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. miejsc podlegających ochronie. Zdaniem skarżącego odległość ta określona w uchwale jest zbyt mała i pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z Prokuratorem, że skoro ustawodawca wskazuje, że celem ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest uwzględnianie tych celów. Przy czym zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., II GSK 1546/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku pogląd, że podejmując próbę uzasadnienia zarzutu, jaki podniósł w rozpoznawanej sprawie Prokurator, należałoby wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Jest to pogląd tym bardziej zasadny, że podnoszone przez Prokuratora pojęcie zbyt bliskiej odległości pomiędzy tymi obiektami jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy. Trudno wobec tego postawić organowi stanowiącemu gminy zarzut, iż w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez działanie niezgodne z celami ustawy, tzn. realizowanie obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu. W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, istotne znaczenie ma fakt, że ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r. II GSK 2934/16, publ. w CBOSA). Zgodnie z art. 14 ustawy cele ustawy są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych. Na uwadze mieć należy również, że w myśl art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. W ocenie Sądu, również nowelizacja ustawy poprzez ustawę z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 310), która zmieniła dotychczasowe brzmienie m.in. art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy, z dniem 9 marca 2018 r., potwierdza, że przy ustaleniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych organ stanowiący gminy może brać pod uwagę różne aspekty, w tym akcentowane przez Radę Gminy w uzasadnieniu chwały wspieranie działalności gospodarczej lokalnych przedsiębiorców. Ustawodawca zrezygnował ze stawiania nacisku, aby sytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych było podporządkowane bezwzględnie tylko dyrektywie ograniczania dostępności do alkoholu. Przed wspomnianą nowelizacją art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowił, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie ust. 4 tego artykułu stanowił, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Obecnie ustawodawca zrezygnował z tego zapisu, wskazując ogólnie w art. 12 ust. 3 omawianej ustawy, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie cytowana ustawa zmieniająca wprowadziła zasadę zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Zatem to zakazy i edukacja mają gwarantować cel ustawy, która ma prowadzić do ograniczenia, a nie zapobiegania, czy uniemożliwiania spożycia alkoholu. Nie można odmówić racji organowi gminy, który wskazuje, że zwiększenie kwestionowanej odległości nie gwarantuje wcale ograniczenia spożycia alkoholu i mogłoby oznaczać zakaz podawania i sprzedaży napojów alkoholowych w ogóle w danej miejscowości. Poza tym nie sposób zgodzić się z Prokuratorem, że zachowanie odległości 40 m spełniałoby już cele ustawy, gdyż stanowisko to również nie zostało poparte żadnymi przekonującymi argumentami . Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podziela zarzutu Prokuratora, że uchwale brakuje uzasadnienia w zakresie odległości dotyczącej punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Niewątpliwie do zaskarżonej uchwały zostało sporządzone uzasadnienie. Rada Gminy wyjaśniła, że podejmując uchwałę miała na względzie funkcjonujące punkty sprzedaży napojów alkoholowych, ciążące na niej zadanie wspierania przedsiębiorczości, a także zapewnienie ograniczenia dostępności do napojów alkoholowych. Wobec treści omówionych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie można uznać kwestionowanego przepisu uchwały za istotnie naruszający prawo. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.