II SA/Go 333/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 kwietnia 2008 r., nr XXII/205/08 w sprawie Statutu Osiedla [...] I. stwierdza nieważność § 2 oraz § 11 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", § 20, § 35 w zakresie zwrotu "a w zakresie spraw finansowych skarbnik gminy" i § 40 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe. Uchwałą z 29 kwietnia 2008 r., nr XXII/205/08 Rada Miejska w [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej; u.s.g.), nadała statut Osiedlu nr [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 7 pkt 1, § 19 ust. 1, 2 i 3, § 20 ust. 1, 2, § 26 ust. 1, 2. Uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 7 pkt 1 oraz § 19 ust. 1, 2 i 3 uchwały, organowi uchwałodawczemu - jakim jest Ogólne Zebranie Mieszkańców - kompetencji do wyboru Przewodniczącego Zarządu Osiedla i członków Zarządu Osiedla, 2. art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 20 ust. 1 i 2 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Przewodniczącego Zarządu Osiedla i członków Zarządu Osiedla wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców terenu działania osiedla, 3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 26 ust. 1, 2 organowi uchwałodawczemu (Ogólnemu Zebraniu Mieszkańców) kompetencji do odwołania Przewodniczącego Zarządu Osiedla i członków Zarządu Osiedla. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 pkt 1, § 19 ust. 1, 2, 3, § 20 ust. 1, 2, § 26 ust. 1, 2. Odpowiadając na skargę Sekretarz Gminy, działający z upoważnienia Burmistrza, po przeprowadzeniu analizy zarzutów i uzasadnienia skargi oraz przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa sądowego, uznał zarzuty skargi za uzasadnione. Organ podkreślił, że przedmiotowa uchwała była badana pod względem prawnym przez Wydział Kontroli i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego, który w ustawowym terminie nie wniósł zastrzeżeń, a zatem zawinienie ze strony organu administracji nie miało miejsca. Stosownie do przepisu art. 54 p.p.s.a. organ uwzględnił w całości w trybie autokontroli skargę Prokuratora z [...] marca 2019 r. na uchwałę nr XXII/205/08 i uznał jej zapisy za naruszające prawo. Pismem procesowym z [...] lipca 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego i modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że na podstawie art. 60 p.p.s.a. cofa skargę w części dotyczącej zarzutów opisanych pod pkt 1 i 3 skargi, dotyczących § 7 ust. 1, § 19 ust. 1, 2, 3, § 26 ust. 1 i 2 i na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie. Jednocześnie wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 2 i § 11 uchwały w zakresie zwrotu "w szczególności", § 20, § 35 w zakresie słów "a w zakresie spraw finansowych skarbnik gminy", § 40 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "i dokonuje kontroli". Prokurator Okręgowy podkreślił, że § 7 ust. 1, § 19 ust. 1-3, § 26 ust. 1 i 2 uchwały nie sprzeciwiają się treści ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., jak wskazano w skardze, stąd cofnięcie zarzutów jest zasadne, nie zmierza do obejścia prawa, bądź spowodowania utrzymania w mocy wadliwego aktu prawa miejscowego. Analizując treść przepisu § 11 uchwały skarżący stwierdził, że rada dokonała określenia kompetencji zarządu osiedla posługując się zwrotem "w szczególności" naruszając treść art. 35 i 37 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji. Zdaniem skarżącego treść art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala na stwierdzenie, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust. 1 ww. ustawy, przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu osiedla. Rada podejmując przedmiotową uchwałę władna była do określenia konkretnego zakresu spraw, których realizacja będzie należała do zarządu osiedla. Zdaniem skarżącego zadania organu jednostki pomocniczej powinny być szczegółowo i wyraźnie wymienione w statucie osiedla, które jest jednostką pomocniczą gminy. Użycie zwrotu "w szczególności" w odniesieniu do zadań tego organu stwarza szerokie pole do interpretacji zakresu tych zadań, pozwala wykonawcy uchwały na poszerzenie listy kompetencji o bliżej nieokreślone rodzaje działalności, o których statut nie wspomina, stwarzając obszar do nadużyć. W ocenie skarżącego przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywaniu organom osiedla zadań w trybie pozaustawowym zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy osiedla byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Takie same uwagi należy odnieść do przepisu § 2 uchwały. Zdaniem skarżącego § 20 statutu osiedla jest całkowicie zbędny, gdyż wybory zarządu osiedla i jego przewodniczącego wystarczająco reguluje sama ustawa o samorządzie gminnym. Wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru w ocenie skarżącego należy uznać za nieuprawnione. Prokurator Okręgowy zakwestionował również zapis § 35 w zakresie słów "a w zakresie spraw finansowych skarbnik gminy" oraz § 40 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "i dokonuje kontroli", bowiem w zakresie nakładającym na skarbnika gminy dodatkowe zadania z zakresu nadzoru, kontroli, czy instruktażu dotyczącego działalności finansowej organów sołectwa przepisy te pozostają w sprzeczności z art. 33 ust. 3 u.s.g., który określa, że kierownikiem urzędu jest wójt. Tylko w jego kompetencji - jako pracodawcy - pozostaje powierzanie jakichkolwiek innych zadań pracownikom urzędu, w tym skarbnikowi gminy. Jak wskazuje skarżący, rada miejska nie ma żadnego upoważnienia do nakładania jakichkolwiek obowiązków na skarbnika gminy. W tym zakresie przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują jakichkolwiek kompetencji dla Rady, w szczególności możliwości bezpośredniego nakładania przez radę na skarbnika gminy zadań instruktażowych, kontrolnych, nadzorczych, w stosunku do jednostki pomocniczej gminy. Na rozprawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności całego § 40 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r.t sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z 29 kwietnia 2008 r., nrXXII/205/08 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla nr [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Na obligatoryjne elementy przedmiotowe unormowań statutowych jednostki pomocniczej wskazuje przepis art. 35 ust. 3, zgodnie z którym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W myśl art. 37 u.s.g. organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21. (ust. 1). Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust.2). Przewodniczący zarządu korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust.3). Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust.4). W myśl art. 36 ust. 2 sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów u.s.g. stwierdzić przyjdzie, że przepis art. 35 ust. 1 zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy jest zobowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). W art. 94 Konstytucja stanowi, że prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego może być wyłącznie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do kwestionowanych postanowień statutu, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że uchwała ta w części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Wskazać należy, ze użycie przez ustawodawcę w przytoczonym powyżej przepisie art. 35 zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest osiedle, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieźć uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, z którym Sąd orzekający zgadza się, że zadania jednostki pomocniczej gminy powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania jednostki pomocniczej, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przytoczonego art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom jednostki pomocniczej zadań w trybie pozaustawowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy osiedla byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyroki w sprawach sygn. akt Ill SA/Kr 1451/17, sygn. akt lii SA/Łd 27/19, II SA/Go 164/19). Wobec powyższego, w ocenie Sądu użycie przez Radę Miejską zwrotu "w szczególności" przy określeniu zadań osiedla (§ 2) oraz zadań zarządu osiedla (§11) stanowi istotne naruszenie prawa. Dlatego zarzuty prokuratora w tym zakresie okazały się uzasadnione. Zgodnie z § 20 zaskarżonej uchwały dla dokonania ważnego wyboru przewodniczącego zarządu i zarządu oraz podjęcia uchwał na ogólnym zebraniu wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców terenu działania osiedla. Rację ma zatem skarżący, iż analiza treści ww. przepisu prowadzi do wniosku, że jest całkowicie zbędny, gdyż wybory zarządu osiedla i jego przewodniczącego wystarczająco reguluje sama u.s.g. Wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru należy uznać za nieuprawnione. Z istotnym naruszeniem przepisów u.s.g. podjęty został przepis § 35 - w tej jego części, w której nałożono na skarbnika gminy obowiązek nadzoru i kontroli działalności zarządu w zakresie spraw finansowych osiedla oraz przepis § 40 zaskarżonej uchwały, mocą którego na skarbnika gminy nałożono obowiązek udzielania instruktażu i kontroli finansowej osiedla. W istocie na mocy ww. przepisów Rada Miejska nałożyła w akcie prawa miejscowego obowiązki na pracownika Urzędu Gminy, do czego nie była uprawniona. Trzeba mieć na uwadze, że skarbnik gminy jest pracownikiem urzędu gminy i w zakresie swoich obowiązków odpowiada przed wójtem gminy. Urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z u.s.g. Urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji (por. II OSK 3045/12). Nałożenie w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, na skarbnika gminy obowiązków przekracza delegację ustawową udzielona organowi stanowiącemu gminy i pozostaje w sprzeczności z art. 33 u.s.g. w zw. art. 35 ust. 3 u.s.g. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd - z uwagi na cofnięcie skargi – uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).