I OSK 3282/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 440/19 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie na rzecz P. M. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z [...] 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] 2018 r. o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzje o odmowie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2013 r. poz. 161) zostały wydane wobec ustalenia, że P.M.- funkcjonariuszka Policji mianowana do służby stałej [...] 2017 r., pełniąca służbę w Komendzie Miejskiej Policji w [...], mieszka wraz z małżonkiem i dwiema córkami w mieszkaniu służbowym męża. Prawo zakwaterowania męża w mieszkaniu służbowym w [...] wynikało z decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z [...] 2012 r. wydanej na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 26 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367). Powyższy lokal nie zapewnia rodzinie odpowiednich norm powierzchni mieszkaniowej. Organ odwoławczy podkreślił, że stawka czynszu za 1 m2 użytkowanego przez wnioskodawczynię lokalu mieszkalnego jest niższa od stawki obowiązującej na terenie Gminy Miasta [...]. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej odpłatnej umowy. Organ odwoławczy podkreślił zatem, że mąż P. M. otrzymał z zasobów Agencji Mienia Wojskowego przydział do służbowego lokalu mieszkalnego w [...] (w miejscu pełnienia służby zainteresowanej), w którym małżonkowie zamieszkują wraz z małoletnimi córkami i nie ponoszą zwiększonych opłat związanych z eksploatacją ww. lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji organ uznał, że jeżeli policjant wyraża zgodę na posiadanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego niespełniającego norm zaludnienia, równoważnik pieniężny mu nie przysługuje. Nie ma wówczas znaczenia, czy lokal taki policjant uzyskał z zasobów policji, czy w jakikolwiek inny sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę podkreślił, że analiza przepisów ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził mechanizmy mające na celu uniknięcie dwukrotnego pobierania świadczeń z tego samego tytułu w przypadku, gdy małżonkowie pełniący służbę w różnego rodzaju służbach (wojsko, Policja, straż pożarna, i.t.p.) mogą, w oparciu o przepisy różnych aktów prawnych, posiadać uprawnienia do podobnych rodzajowo świadczeń. Świadczą o tym regulacje zawarte między innymi w § 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3, § 4, czy § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130), a ich ratio legis sprowadza się do tego, aby uniknąć sytuacji, w której małżonkowie pełniący służbę w różnych formacjach będą pobierali dwukrotnie finansowane z budżetu państwa świadczenie z tego samego tytułu. Dalej Sąd zaakcentował, że przywoływana przez organy obu instancji uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do sytuacji, w której uprawniony posiadał co prawda lokal mieszkalny, jednak w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej lokal ten przestał spełniać wymagania w zakresie norm zaludnienia, o których mowa w rozporządzeniu MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170). Sąd ten uznał, że policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przydzielony na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, z uwzględnieniem liczby członków rodzinny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 tej ustawy, jeżeli posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W badanej sprawie rozważenia zatem wymagało, czy w sytuacji, gdy małżonek policjantki uzyskał lokal mieszkalny, odpowiadający w dacie przydziału normom zaludnienia, który na skutek zmiany sytuacji rodzinnej przestał spełniać wymagania, o których mowa w rozporządzeniu z 18 maja 2005 r., pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, ma zastosowanie. W ocenie Sądu, na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. W tej sytuacji brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, przede wszystkim z tego względu, że ziściła się negatywna przesłanka, o której mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. – małżonek wnioskodawczyni posiada lokal przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej. Okoliczność, iż lokal ten przestał spełniać stawiane przepisami wymagania odnoszące się do norm zaludnienia, w świetle przytaczanej wyżej uchwały NSA, nie statuuje dla strony uprawnienia do domagania się przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem uprawnienie do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zostało już zrealizowane. Nie ma przy tym, w ocenie Sądu, znaczenia, iż realizacja tego uprawnienia nastąpiła w oparciu o przepisy dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych RP, skoro płatnikiem w przypadku wszelkich form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest de facto Skarb Państwa. W ocenie Sądu przytoczona uchwała 7 sędziów NSA ma charakter uniwersalny i odnosi się również do przypadków, w których małżonkowie posiadający uprawnienia do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych realizują je w oparciu o różne przepisy resortowe. Tym samym Sąd nie podzielił wyrażonego w skardze poglądu, iż realizacja uprawnienia do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest dopuszczalna, bowiem podstawy przydzielenia małżonkowi lokalu mieszkalnego nie stanowiły przepisy ustawy o Policji. Sąd podzielił natomiast argumentację skargi odnoszącą się do zasadności przyznania świadczenia w sytuacji, gdy posiadany przez małżonka lokal nie spełnia norm zaludnienia z tym zastrzeżeniem, że przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest dopuszczalne wówczas, gdy lokal ten nie został przyznany uprzednio na podstawie decyzji administracyjnej i nie spełnia on norm zaludnienia. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku P. M., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do równoważnika pieniężnego przysługuje tylko w przypadku gdy policjant lub członek rodziny w ogóle nie posiada lokalu mieszkalnego i nie uzależnia prawa do równoważnika od norm zaludnienia, podczas gdy policjantowi przyznano uprawnienie do otrzymania lokalu mieszkalnego w oparciu o decyzję o przydziale, ale nie przydzielono mu takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych policji, również w przypadku gdy posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia; 2. “art. 92 ust. 1 ustawy" poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna przyznająca policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, co doprowadziło do błędnego uznania, że prawo do równoważnika pieniężnego nie przysługuje za okres przed złożeniem wniosku mieszkaniowego przez uprawnionego policjanta. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten określa uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji. W jego świetle, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. A contrario, gdy lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni przysługującej policjantowi, to wówczas nie ma przeszkód, aby przydzielić lokal. Wśród uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy ustawa o Policji przewiduje również prawo do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny. W myśl art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Świadczenie to - obok innych - ma charakter kompensacyjny (służy wyrównaniu braku realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszalnego) i pełni funkcję surogatu zasadniczego prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego w naturze (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 930/16, CBOSA). Występujące w sprawie zagadnienie wymaga rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który mieszka w lokalu służbowym małżonka przydzielonym w oparciu o przepisy innych pragmatyk służbowych, którego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Zauważyć trzeba, że istotnym elementem w takim wariancie jest okoliczność, że zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzi z zasobów mieszkaniowych Policji. Oznacza to, że prawo do lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji nie zostało w istocie zrealizowane. W sytuacji zatem, gdy zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego w stosunku do policjanta, wobec którego nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), tym samym należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Ustalona zatem w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. Zauważyć też trzeba, że Sąd I instancji nietrafnie uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 3/08, publ. ONSAiWSA 2008/5/78). Uchwała ta zapadła w odniesieniu do odmiennego, niż w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Dotyczyła bowiem sytuacji, gdy funkcjonariusz Policji zrealizował prawo do lokalu mieszkalnego, a posiadany przez niego lokal przydzielony z zasobów mieszkaniowych Policji przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Natomiast stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie jest odmienny, bowiem dotyczy żądania przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy policjantowi nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, nie wypełnione zatem zostało uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu. W uzasadnieniu wymienionej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że skoro policjant otrzymał na podstawie decyzji przydziału lokal mieszkalny, to nie może mimo nabycia prawa do dodatkowych norm powierzchni mieszkalnej skorzystać z prawa do równoważnika pieniężnego, gdyż otrzymałby wówczas prawo do dwóch świadczeń z tego samego tytułu i z tego głównie powodu zapadła uchwała, na którą powołał się Sąd I instancji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy funkcjonariusz Policji nie skorzystał dotychczas z żadnego z uprawnień przewidzianych w ustawie o Policji (ani lokalu mieszkalnego, ani pomocy finansowej, ani równoważnika mieszkaniowego za brak lokalu). Z tego względu za trafny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów należy zauważyć, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł wniosku, jakoby decyzja administracyjna przyznająca policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego miała charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. Z tego też względu nie sposób podzielić podniesionego w tym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej. Zauważyć jednak należy, że kwestia ta była przedmiotem pogłębionych rozważań sądów administracyjnych. Wśród wielu poglądów na uwagę zasługują warte podzielenia uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18 (CBOSA), w odniesieniu do deklaratoryjnego charakteru omawianej decyzji. Sąd ten wskazał, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (CBOSA). Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2046/18, CBOSA). Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę stwierdzić należy, że trafnie zauważa skarżąca kasacyjnie, iż zarówno zaskarżony wyrok jak i obie wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok orzekł w przedmiocie skargi i uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z [...] 2019 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Stosownie do regulacji art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania. Koszty te obejmowały wpis od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem oraz wynagrodzenie pełnomocnika.