II SA/Wa 718/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2018 r. Fundacja [...] w [...] zwróciła się do Ministra Infrastruktury o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie następujących informacji: "1. Przesłanie ksiąg wejść i wyjść do budynku Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa za okres od [...] grudnia 2015 roku do [...] czerwca 2016 roku; 2. przesłanie kalendarza spotkań Ministra Infrastruktury i Budownictwa za okres od [...] grudnia 2015 roku do [...] czerwca 2016 roku bądź wskazanie wszystkich spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister w powyższym okresie czasu wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie; 3. spotkań odbytych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa bądź sekretarzy stanu, zatrudnionych w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa z podmiotami prowadzącymi zawodową i niezawodową działalność lobbingową w okresie od [...] grudnia 2015 roku do [...] czerwca 2016 roku ze wskazaniem imion i nazwisk zarówno pracowników Ministerstwa, jak i osób trzecich, które takie spotkania odbywały oraz określenie dat oraz tematyki takich spotkań." W odpowiedzi na powyższy wniosek Minister Infrastruktury, w dniu [...] października 2018 r. poinformował Stowarzyszenie, że: 1. Księga wejść i wyjść do budynku Ministerstwa nie spełnia kryteriów wymienionych przez ustawodawcę w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie stanowi oświadczenia woli ani wiedzy, utrwalonej i podpisanej w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, a tym samym nie stanowi informacji publicznej; 2. Co do kalendarza spotkań wyjaśniono, że kalendarz spotkań nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy go zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Na poparcie tego poglądu Ministerstwo powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.06.2014 I OSK 2914/13 3. Co do wskazania wszystkich spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister w powyższym okresie czasu wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie Ministerstwo wyjaśniło, że jego zdaniem informacja taka stanowi informację publiczną przetworzoną. Obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku prowadzenia ewidencji spotkań, w których wziął udział Minister, konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, przedmiotu spotkania, nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie. Stworzenie powyższego wykazu jest bardzo czasochłonne i wymaga wytworzenia nowej informacji, obecnie nieistniejącej. Wspomniany proces wymaga m.in. analizy dokumentów, stron internetowych, jak również odtworzenia w pamięci wydarzeń, mających miejsce dwa lata temu. W tym zakresie Ministerstwo powołało się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.08.2015, I OSK 1645/14 oraz z dnia 5.04.2013, I OSK 89/13; 4. Co do spotkań odbytych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa bądź sekretarzy stanu, zatrudnionych w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa z podmiotami prowadzącymi zawodową i niezawodową działalność lobbingową w okresie od [...] grudnia 2015 roku do [...] czerwca 2016 roku Ministerstwo odpowiedziało, że w podanym okresie nie odbyło się żadne takie spotkanie. W piśmie z dnia [...].10.2018 r. – w odpowiedzi na wezwanie do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego jako warunku udzielenia informacji publicznej przetworzonej Fundacja zaznaczyła, że jej intencją jest uzyskanie informacji publicznej na temat spotkań i wydarzeń odbytych z udziałem Ministra Infrastruktury, gdyż informacja ta jest istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców; Fundacja posiada indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W ramach swojej działalności Fundacja stworzyła ogólnodostępny portal internetowy jawnylobbing.org, gdzie publikowane są wiadomości, raporty, analizy czy dane statystyczne dotyczące działalności lobbingowej. Obecnie miesięcznie z portalu korzysta kilka tysięcy osób, które zapoznają się z informacjami na temat przejrzystości działalności lobbingowej i procesu legislacyjnego w Polsce. Fundacja zaznaczyła też, że wnioskowaną informację publiczną należy uznać za ważną dla kręgu potencjalnych odbiorców. Działania Fundacji służą uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Minister Infrastruktury odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku tj. przesłania kalendarza spotkań Ministra Infrastruktury i Budownictwa za okres od[...] grudnia 2015 roku do [...] czerwca 2016 roku bądź wskazanie wszystkich spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister w powyższym okresie czasu wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono przyczyny odmowy, podkreślając w szczególności, że obowiązujące przepisy prawa nie nakładają obowiązku prowadzenia ewidencji spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie. Stworzenie powyższego wykazu jest bardzo czasochłonne, wymaga wytworzenia nowej informacji, obecnie nieistniejącej. Wspomniany proces wymaga m.in. analizy dokumentów, stron internetowych, jak również odtworzenia w pamięci wydarzeń, mających miejsce dwa lata wstecz. Skupia to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na wytworzeniu takiej informacji dla wnioskodawcy odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. W dniu [...] stycznia 2019 roku Fundacja złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej opisaną wyżej decyzją. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Minister uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie oznaczenia wnioskodawcy i adresata decyzji i orzekł, iż zaskarżona decyzja została wydana na wniosek Fundacji [...] i do tej Fundacji była adresowana, a ponadto utrzymał decyzję w mocy z pozostałym zakresie. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2019 roku stała się przedmiotem skargi do tutejszego Sądu. Fundacja zarzuciła zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię pojęcia szczególnej istotności dla interesu publicznego i uznanie, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; naruszenie art.7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej oceny dowodów, brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz jej załatwienie bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Na powyższych podstawach Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie Ministra Infrastruktury do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. musiała zostać uchylona, aczkolwiek z przyczyn innych, niż zawarte w skardze. Mimo iż zarzuty skargi Sąd uznał za całkowicie nieuzasadnione, musiał wyeliminować opisane decyzje z porządku prawnego z uwagi na stwierdzenie z urzędu, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją są wadliwe z uwagi na brak przymiotu informacji publicznej, który można byłoby przypisać żądanym przez Fundację w punkcie 2 wniosku informacjom. Dlatego organ nie powinien ani wzywać Fundacji do wskazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, ani wydawać w tym zakresie decyzji, lecz powinien poinformować Fundację, iż informacja, żądana w punkcie 2 wniosku, nie jest informacją publiczną. Co do pozostałych punktów wniosku: prawidłowo organ poinformował, że informacja wskazana w punkcie 1 wniosku w ogóle nie jest informacją publiczną, a co do informacji z punktu 3 wniosku- organ udzielił odpowiedzi, że spotkania z lobbystami w okresie wskazanym we wniosku nie odbywały się. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Odnosząc to prawo do okoliczności sprawy niniejszej, poczynając od punktu 1 wniosku skarżącej, tj. "przesłania ksiąg wejść i wyjść do budynku Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa za okres od [...] grudnia 2015 roku do [...] czerwca 2016 roku", podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania Ministerstwa Infrastruktury i jako taki nie zawiera informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14). Co do punktu 2 wniosku: także kalendarz spotkań Ministra Infrastruktury nie stanowi informacji publicznej. Kalendarz nie stanowi dokumentu urzędowego, nie jest oświadczeniem woli ani oświadczeniem wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy. Kalendarz spotkań jest pomocny w realizacji zadań publicznych, jednakże służy wyłącznie organizacji pracy, nie wyznacza natomiast kierunków działania organu (v. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kalendarz ten nie został stworzony na potrzeby podmiotów zewnętrznych, ma wyłącznie charakter przedmiotu organizacyjnego, roboczego, biurowego. W kolejnej części punktu 2 wniosku Fundacja ewentualnie (przez użycie słowa "bądź") wniosła o wskazanie wszystkich spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister w powyższym okresie czasu wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie. Zdaniem Sądu, sposób sformułowania punktu 2 wniosku wskazuje, że "wskazanie wszystkich spotkań/wydarzeń" musi być- ze względu na treść wniosku- traktowane jako tożsame z kalendarzem spotkań. Skoro kalendarz nie ma przymiotu informacji publicznej, tak samo należy traktować żądany we wniosku wykaz. Istotne jest, że wytwarzanie i posiadanie informacji typu "kalendarz spotkań" lub "wykaz spotkań" nie jest wymagane przepisami prawa, regulującymi wykonywanie nałożonych na organ zadań publicznych. Konkludując, żądane informacje są związane ze sferą wewnętrzną działalności Ministerstwa, nie są zatem informacjami o takiej jego aktywności, która ukierunkowana jest na bezpośrednie wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, nie mogą być tym samym traktowane jako informacje wytworzone "dla celu publicznego". Takie samo stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie I OSK 2893/18. Analizując punkt 3 wniosku- Ministerstwo udzieliło odpowiedzi, że w okresie objętym wnioskiem nie odbywały się spotkania z podmiotami prowadzącymi zawodową i niezawodową działalność lobbingową. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że żądane we wniosku informacje nie zostały wytworzone w celu publicznym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, organ w niewłaściwy sposób rozpatrzył wniosek Fundacji, powinien był bowiem zawiadomić ją pismem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Na marginesie zaznaczyć wypada, że całkowicie bezzasadny był wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu ze złożonej do akt sprawy 1 kartki (a dokładnie strony) druku, stanowiącej fragment korespondencji, pozostającej bez związku z przedmiotem sprawy. Tego rodzaju nośnik informacji nie może zostać uznany za dokument, dlatego wniosek ten został przez Sąd oddalony na rozprawie. Powyższa analiza oznacza, że zaskarżone decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.