II SA/Go 370/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 30 listopada 2018 r., Nr 11/II/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów na 2019 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu [...] – na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995 ze zm., dalej: u.s.p.), art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm., dalej P.r.d.), obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r., poz. 802) – 30 listopada 2018 r. podjęła uchwałę nr 11/II/2018 w sprawie ustalenia opłat i kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów na 2019 rok (dalej: obwieszczenie MF). W § 2 ust. 1 ww. uchwały Rada Powiatu ustaliła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w następującej wysokości: 1) rower lub motorower: za usunięcie - 115 zł, za każdą dobę przechowywania - 21 zł; 2) motocykl: za usunięcie - 227 zł, za każdą dobę przechowywania - 28 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: za usunięcie - 494 zł, za każdą dobę przechowywania - 41 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: za usunięcie - 616 zł, za każdą dobę przechowywania - 53 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: za usunięcie - 871 zł, za każdą dobę przechowywania - 77 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: za usunięcie - 1284 zł, za każdą dobę przechowywania - 139 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: za usunięcie - 1562 zł, za każdą dobę przechowywania - 204 zł. W § 2 ust. 2 uchwały ustalono wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w zależności od rodzaju pojazdu w następującej wysokości: 1) rower lub motorower – 57,50 zł; 2) motocykl – 113,50 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 247 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 308 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 435,50 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 642 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 781 zł. W § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym województwa z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu uchwały zacytowana została treść art. 130a ust. 5f oraz art. 130a ust. 6 P.r.d. Wskazano, że stosownie do art. 130a ust. 6c tej ustawy minister do spraw finansów publicznych ogłosił w drodze obwieszczenia obowiązujące w 2019 roku maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Podkreślono, że wysokość kosztów ustalonych przez radę powiatu, nie może być wyższa niż maksymalne kwoty opłaty za usunięcie pojazdu ogłoszone przez ministra finansów. W projekcie uchwały proponuje się przyjęcie stawek w wysokości 100% w stosunku do stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów. Różnica pomiędzy opłatą ustaloną w uchwale a opłatą zaproponowaną przez podmiot zewnętrzny stanowić będzie dochód powiatu. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Złożył skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r., poz. 1767). Zaskarżonej uchwale zarzucił: - istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 P.r.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym, mimo, że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat na podstawie umowy zawartej przez organ z firmą zewnętrzną są znacząco niższe niż stawki maksymalne określone w zaskarżonej uchwale, - istotne naruszenie prawa zawarte w § 4 uchwały, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym województwa z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2019 r., tak więc zawiera dwie normy prawne sprzeczne ze sobą. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że stanowisko organu pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z 13 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1916/16., w którym Sąd wywiódł, iż "odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza zatem jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na rok 2016 w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015 r. W realiach tej sprawy powołanie się zatem na przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 przy jednoczesnym odwołaniu się do przesłanki pozaustawowej i zaakceptowanych w umowie kosztów odholowania pojazdów na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015 r., wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego". Podobnie przyjęły np. WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 919/18, WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 791/17, WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1314/17, WSA w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 307/17 i inne. Odpowiadając na skargę Powiat wskazał m.in., że dokonał wyboru podmiotu zewnętrznego w wyniku zapytania ofertowego i uzyskał stawki za usuwanie i przechowywanie pojazdów pozwalające na uzyskanie niewielkiego dochodu w stosunku do opłat. Nie pokrywa to w całości kosztów zadań powiatu wynikających z art. 130a P.r.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uchwała Rady Powiatu z 30 listopada 2018 r. nr 11/II/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów na 2019 rok, stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 130a ust. 6 P.r.d., który stanowi, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z treści powyższego przepisu w związku z art. 130a ust. 6a ustawy wynika upoważnienie do ustalania – w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a P.r.d. - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2019 r. została określona w obwieszczeniu MF. Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że w orzecznictwie wskazano jednoznacznie - i to stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela - że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 P.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, CBOSA). Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu tego aktu właściwy organ powinien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie na parkingu strzeżonym (§ 2 ust. 1 uchwały) w maksymalnej wysokości dopuszczonej przez przepisy prawa. Zdaniem Sądu z treści uzasadnienia spornej uchwały nie wynika czym faktycznie kierowała się Rada Powiatu określając sporne stawki. Jak już wyżej wskazano z uzasadnienia uchwały powinno szczegółowo wynikać jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być bowiem dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. Należy stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały (w aktach sprawy także brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy) nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Analogiczne zastrzeżenia dotyczą wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu (§ 2 ust. 2 uchwały). Nie powinno budzić wątpliwości, że organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Organ podjął próbę szczegółowego wyjaśnienia powyższych kwestii, ale dopiero w piśmie stanowiącym odpowiedź skargę. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie może jednak zastępować uzasadnienia uchwały. Należy zatem stwierdzić, że z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Zdaniem Sądu Rada Powiatu – przyjmując w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obwieszczeniu MF (w § 2 ust. 2 także stawki kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 P.r.d. – naruszyła procedurę podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba - w ocenie Sądu - kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 P.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd podziela także stanowisko skarżącego, że § 4 zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo. Zgodnie z jego treścią, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r. Rację ma zatem skarżący, że § 4 uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście ustawy w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 21 stycznia 2019 r., druga - uzyskanie przez ustawę mocy od dnia 1 stycznia 2019 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność. W orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są bowiem zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Z przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.