I OSK 2584/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2533/16 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wniesiony przez uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2533/16), oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Gminie [...], wydzieloną pod drogę gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewid. nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2 oraz działki obliczeniowe nr nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, i [...] o pow. [...] m2, z obr. [...], o łącznej powierzchni [...] m2. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisu postępowania, to jest: art. 153 p.p.s.a, - polegające na przyjęciu, że przy rozpoznawaniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny związany był ustaleniem, zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 785/13), że "uzgodnienia cywilnoprawne dotyczące ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. w ramach którego [następuje] zrzeczenie się odszkodowania przez właściciela nieruchomości możliwe jest dopiero wtedy, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna." (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy pogląd ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia, dokonanego powołanym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r.; II. prawa materialnego, w postaci: 1) art. 508 Kodeksu cywilnego - przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że zwolnienie z długu z tytułu odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne możliwe jest dopiero po chwili gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, 2) art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na uznaniu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] jest zgodna z tym przepisem, chociaż w sprawie nie było podstaw do ustalenia odszkodowania. W oparciu o wyżej powołane podstawy skargi kasacyjnej, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D.S. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 508 k.c. i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (bez wskazania przy tym daty ustawy i miejsca jej publikacji) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, to jest naruszeniu art. 153 p.p.s.a. i z uwagi na fakt, iż zarzut procesowy okazał się niezasadnym, skarga ta podlegała oddaleniu. Istota rozpoznawanej sprawy polegała na tym, że ze względu na wydanie w dniu [...] marca 2002 r. przez Wójta Gminy [...] decyzji nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowiącej własność A.S., położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] i działki nr [...], dla której założona była księga wieczysta KW nr [...], wyodrębniono m. in. działki nr [...] i działki obliczeniowe nr [...] o ogólnej pow. [...] m2, przeznaczone pod drogi publiczne gminne, to - z mocy art. 98 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 Nr 46, poz. 543.) - z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, czyli w tym przypadku z dniem 13 maja 2002 r., prawo własności działek, wydzielonych pod drogi publiczne gminne, przeszło na rzecz Gminy [...]. Powyższe spowodowało zaś konieczność dokonania stosownego rozliczenia pomiędzy Gminą a dotychczasowym właścicielem powyższego gruntu. Z tego więc powodu jeszcze przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział opisanej na wstępie nieruchomości stała się ostateczna, bo w dniu 26 marca 2002 r., strony przyjęły wartość gruntu wydzielonego pod drogi gminne na kwotę [...] zł a ponadto właściciel, podlegającej podziałowi nieruchomości, zrezygnował z przysługującego mu w w/w kwocie odszkodowania. W zamian za to Zarząd Gminy - odstąpił od naliczania i pobierania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału (vide: protokół z uzgodnień sporządzony w dniu 26 marca 2002 r. ). Pomimo jednak tego porozumienia, A.S., wnioskiem z dnia 9 marca 2012 r. wystąpił do Urzędu Gminy [...] o podjęcie w trybie cywilno-prawnym uzgodnień w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe działki a kolejnym wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., zażądał ustalenia odszkodowania przez organ. W wyniku rozpoznania tego ostatniego wniosku, Starosta Powiatu [...], decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]) ustalił na rzecz D. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł a Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]) - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Rozpoznając zaś skargę Gminy od tej ostatniej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r. (sygn akt I SA/Wa 785/13), który na skutek braku wniesienia zaskarżenia stał się prawomocny, uchylił w/w decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Jak wynikało przy tym z uzasadnienia powyższego wyroku, Sąd Wojewódzki stwierdził (cyt.): "iż oświadczenie o rezygnacji z roszczeń odszkodowawczych zostało złożone w niniejszej sprawie w dniu 26 marca 2002 r., a zatem nie wywołało skutków prawnych. Do jego złożenia doszło bowiem zanim jeszcze nastąpiło przejście na rzecz podmiotów publicznoprawnych praw do gruntu wydzielonego pod drogę. Uzgodnienia cywilnoprawne dotyczące ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., w ramach którego możliwe jest zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli nieruchomości możliwe jest bowiem dopiero, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, co w sprawie niniejszej nastąpiło w dniu 13 maja 2002 r. (...). Ze wskazanej przyczyny zarzut zawarty w skardze, w odniesieniu do tej kwestii uznać należy za niezasadny". Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze wniesionej przez Gminę [...], a dotyczącego prawidłowego ustalenia wysokości przyznanego D. S. odszkodowania, Sąd ten zauważył, iż (cyt): " nie można przyjąć, że rzeczoznawca dokonała prawidłowej analizy rynku" i z tego powodu uwzględnił rzeczoną skargę. W tej sytuacji, ze względu na zgłoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 153 p.p.s.a., kluczowym zagadnieniem stała się w tym przypadku wykładnia tego przepisu a dokładnie ustalenie, które - w realiach rozpoznawanej sprawy – wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 31 stycznia 2014 r., stanowiły oceną prawną, którą – po myśli art. 153 p.p.s.a. – był obecnie związany zarówno Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy , których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak przy tym słusznie, odwołując się do poglądów doktryny, zauważył Sąd Wojewódzki, przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie zaś wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wystąpienia w nim wadliwości. Zdaniem Sądu I instancji, był on związany oceną prawną, zawartą w poprzednim wyroku wydanym w niniejszej sprawie, to jest w sprawie rozumianej w ujęciu materialnym, gdyż do oceny tej Sąd Wojewódzki zaliczał m. in. pogląd, zgodnie z którym uzgodnienia cywilnoprawne, dotyczące ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., w ramach którego możliwe jest zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli nieruchomości, możliwe jest dopiero, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. W ocenie skarżącej zaś Gminy, stanowisko to nie było trafne, gdyż pozostawało w sprzeczności z wykładnią celowościową art. 153 p.p.s.a. i godziło w zasadę niezależności sądów i niezawisłości sędziów a także ograniczało prawa strony do sądu, w tym czyniło zasadę dwuinstancyjności iluzją. Skarżąca powoływała się zwłaszcza na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r. (sygn. akt I FSK 422/15), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że (cyt.): "Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanym w pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej, w wyniku czego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, ma także istotne znaczenie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ponownego wyroku sądu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji, gdyż byłby on niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 12 października 2006 r., GSK 147/06; 8 lipca 2015 r. I FSK 670/14, CBOSA - http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Z art. 170 p.p.s.a. wynika z kolei, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisów tych więc wynika, że oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku związany jest nie tylko organ i Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osadzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osadzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu." W związku z tym skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie stwierdzić, że wprawdzie podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyżej przytoczonym wyroku z dnia 14 września 2016 r. (sygn. akt I FSK 422/15), ale nie oznacza to jednak, że skarga kasacyjna była w niniejszej sprawie zasadna. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że po pierwsze, zacytowany wyżej fragment uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 31 stycznia 2014 r., w który Sąd ten uznał, że uzgodnienia cywilnoprawne dotyczące ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ramach którego możliwe jest zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli nieruchomości możliwe jest dopiero, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, nie była wypowiedzią uboczną, czy uzupełniającą a stanowiło ustosunkowanie się Sądu do konkretnego zarzutu skarżącej, zawartego w skardze (zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - przez wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość pomimo braku podstaw prawnych do jego ustalenia), po drugie zaś, konsekwencją tego poglądu było przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że inny zarzut zawarty w skardze ( dotyczący naruszenia § 36 ust. 2 i 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), chociaż zgłoszony (cyt.): "z ostrożności procesowej", okazał się trafny, co skutkowało uchyleniem pierwotnie wydanych w tej sprawie decyzji. Innymi słowy, uchylenie zaskarżonych wówczas decyzji z powodu wadliwości operatu szacunkowego i związanie organów określoną wykładnią prawa odnosząca się do warunków, jakie winien spełniać operat szacunkowy, było wywołane i całkowicie podporządkowane generalnemu stanowisku Sądu Wojewódzkiego, że uzgodnienia cywilnoprawne dotyczące ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ramach którego możliwe jest zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli nieruchomości możliwe jest dopiero, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Z tego też powodu nie można było w rozpatrywanej sprawie twierdzić, że wspomniana wyżej wypowiedź Sądu nie stanowiła podstawy rozstrzygnięcia, zawartego w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r. Tylko bowiem w takim przypadku, w którym Sąd Wojewódzki uznał, że wcześniejsze uzgodnienia stron nie wywoływały skutku prawnego, mógł oceniać prawidłowość wydanych decyzji odszkodowawczych pod kątem właściwie dokonanej wyceny wartości działek, których własność przeszła na rzecz Gminy. W przeciwnym wypadku dokonywana w tym zakresie kontrola byłaby całkowicie zbędna. Nawiązując zaś do treści wypowiedzi, zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że (cyt.): "wyrok z dnia 31 stycznia 2014 r. był korzystny dla skarżącej (w odróżnieniu od części uzasadnienia tego wyroku)" i w związku z tym, "skarżąca nie miała interesu prawnego we wnoszeniu skargi kasacyjnej od tego wyroku (...)", skład orzekający pragnie wyjaśnić, że nic nie stało na przeszkodzie, aby tego rodzaju wyrok Sądu I instancji, to jest wyrok, uwzględniający skargę, choć zawierający – zdaniem skarżącej – wadliwe (częściowo wadliwe) uzasadnienie, stał się przedmiotem skargi kasacyjnej. W jej następstwie bowiem, jeśli sąd II instancji podzieliłby argumentację strony, to ocena prawna, zawarta w takim wyroku sądu wojewódzkiego, mogłaby właśnie przestać wiązać. Z tego też powodu, jak podnosi się w doktrynie, w opisanej wyżej sytuacji wymagana jest daleko idąca czujność strony i odpowiednie reagowanie na każde rozstrzygnięcie (vide: M. Matusiak glosa do wyroku NSA z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 940/08, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2013/2/25-36). Powyższe, siłą rzeczy skutkować zatem musi tym, że chociaż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygnaturze akt I OSK 31/17, odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego (vide: wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17, Biul. SN 218/6/10) zweryfikował swoje dotychczas zajmowane stanowisko co do wykładni art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym niemniej – w realiach rozpoznawanej sprawy – na skutek, jak wyżej to wskazano, orzekania w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r., Sąd Kasacyjny nie mógł dokonać odmiennej, niż wyrażona w tym wyroku, wykładni przepisów prawa materialnego. Z tego też względu zarzuty prawnomaterialne, zarzucające m. in. obrazę art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce musiały być w niniejszym przypadku ocenione jako nieskuteczne. Ze względu wiec, że skarga kasacyjna nie mogła wywrzeć oczekiwanego skutku, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wniesiony przez uczestnika postępowania, nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na brak odpowiedniej dla niego podstawy prawnej.