III SA/Łd 1213/17

Dnia 28 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 roku sprawy ze skargi I.M. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą ekshumacji zwłok 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] znak: [...]; 2) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz I. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] dotyczącą ekshumacji zwłok E. D. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że w dniu 28 grudnia 2015 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. wpłynął wniosek A. D. o ekshumację jej zmarłego męża E.D. z cmentarza parafialnego w K. na cmentarz komunalny w P.. Do wniosku załączono oświadczenie, że pozostałymi osobami uprawnionymi do dysponowania zwłokami zgodnie z art. 15 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych są: K. W. – córka zmarłego oraz A. R. i P. W. – wnuki zmarłego oraz podpisane przez nich oświadczenia o wyrażeniu zgodę na ekshumację zwłok E. D.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] zezwolił na dokonanie ekshumacji zwłok E. D. pochowanego na cmentarzu parafialnym w K. oraz niezwłoczne ich przewiezienie i pochowanie na cmentarzu komunalnym w P. Ekshumacja odbyła się w dniu 19 lutego 2016 r. Uczestniczył w niej przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. W piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r. I. M. (nazwisko rodowe D.) wniosła do organu I instancji o wydanie kserokopii dokumentacji związanej z ekshumacją E. D.. I.M. poinformowała, że jest córką zmarłego, a jako osoba uprawniona do dysponowania zwłokami ojca, została pominięta w sprawie dokonania jego ekshumacji. Do pisma załączono dokumenty potwierdzające pokrewieństwo I. M. i zmarłego E. D.. Organ I instancji udostępnił kserokopię dokumentacji (pismo z dnia 6 czerwca 2017 r.). W dniu 25 sierpnia 2017 r. do organu I instancji I. M. wniosła na zasadzie art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. o wydanie z urzędu postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania oraz o uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, tj. decyzji o odmowie ekshumacji E. D. i zobowiązaniu A. D. do niezwłocznego przywrócenia stanu poprzedniego. Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. odmówił wznowienia postępowania wskazując na przekroczenie przez skarżącą jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku określonego w art. 148 k.p.a. oraz na brak uprawnień do oceny fałszywości dowodów w sprawie. W zażaleniu na to postanowienie I. M. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 k.p.a. W ocenie organu II instancji, skarżąca nie udowodniła, że wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania z zachowaniem ustawowego jednomiesięcznego terminu ustanowionego w art. 148 § 1 k.p.a. Za datę powzięcia przez skarżącą wiedzy o okoliczności mogącej stanowić podstawę do wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. należy przyjąć dzień 1 czerwca 2017 r., ponieważ tego dnia zwróciła się z wnioskiem do organu I instancji o wydanie kserokopii dokumentacji związanej z ekshumacją zwłok jej ojca – E. D.. Wniosek został złożony do organu I instancji w dniu 25 sierpnia 2017 r., zatem już po upływie jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 k.p.a. W przypadku dokumentów, o których dostarczenie strona zwracała się pisemnie do określonych podmiotów, momentem dowiedzenia się o nich w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. nie jest dzień otrzymania od adresata odpowiedzi czy żądanego dokumentu, lecz najpóźniej dzień sporządzenia pisma żądającego dostarczenia dokumentu, bowiem aby zwrócić się, o jakiś dokument trzeba mieć o nim wiedzę. Przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., na którą powołała się skarżąca, nie może być powodem do wznowienia postępowania, bowiem stwierdzenie fałszywości dowodu może nastąpić w drodze prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu uprawnionego do takiej oceny. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają ustawowych uprawnień do oceny i ewentualnego stwierdzenia fałszywości dowodu. W skardze na powyższe postanowienie I. M. wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji w całości i zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. przez całkowity brak dostrzeżenia, że wskazane przez skarżącą okoliczności i dołączone do wniosku o wznowienie postępowania dowody stanowiły ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, uzasadniających wznowienie z urzędu postępowania w sprawie, podczas gdy organy obu instancji zawęziły obszar swojego zainteresowania do oceny, czy skarżąca dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z odpisu aktu urodzenia skarżącej w sposób niewątpliwy wynika, że jest ona córką A. D. i ekshumowanego E. D.. Tym samym złożone przez A.D. oświadczenia (po pouczeniu o obowiązku podania prawdy i odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań) są fałszywe. Organ I instancji winien był rozważyć, czy w realiach sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] Organ I instancji nie dostrzegł, że w katalogu przesłanek wznowieniowych znajduje się w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącej, niewątpliwie nową dla sprawy okolicznością (nieznaną uprzednio organowi I instancji), potwierdzoną nowym (choć istniejącym w czasie orzekania) dowodem jest okoliczność istnienia w kręgu osób uprawnionych do dysponowania zwłokami zmarłego córki zmarłego – skarżącej. Gdyby organ I instancji uprzednio posiadał wiedzę o istnieniu skarżącej, do czasu uzyskania od niej zgody na zmianę miejsca spoczynku zmarłego ojca, nie wydałby decyzji zezwalającej na dokonanie ekshumacji, a w braku takiej zgody wydałby decyzję odmowną. Organ administracji nie powinien w ramach postępowania zainicjowanego skargą skarżącej uchylać się od oceny wskazanych przez nią okoliczności i dowodów pod kątem spełnienia przesłanki wznowieniowej z katalogu z art. 145 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Ocena legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] wykazała, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżonym postanowieniem Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [....] Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub w przypadku określonym w art. 145a § 1 k.p.a. lub w art. 145b § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się i okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji (§ 2). W sytuacji określonej w art. 145a § 1 k.p.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się, zgodnie z § 2 tego przepisu, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast w sytuacji określonej w art. 145b § 1 k.p.a., stosownie do § 2 tego przepisu, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie wskazanego jednomiesięcznego terminu. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W orzecznictwie wskazuje się, że odmowa wznowienia postępowania możliwa jest jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowemu terminowi, a nie ma podstaw do jego przywrócenia (por. np. wyrok NSA z 6 marca 1996 r., SA/Wr 1652/95; z 24 marca 1998 r., II SA 122/98; z 13 października 1998 r., I SA 373/98; wyrok WSA w G. z [...] [...]. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż z przyczyn formalnych skutkować musi wydaniem decyzji o odmowie jego wznowienia. W przypadku jednak, gdy podstawa wznowienia wskazana przez stronę w podaniu jest uzasadniona, organ administracji publicznej powinien rozważyć jednak, czy w sytuacji takiej nie jest zasadne wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu (z wyjątkiem podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09; wyrok WSA w P. z [...] [...]). W doktrynie również wskazuje się, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (zob. Z.R. Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, "Samorząd Terytorialny" nr 7-8/2009, s. 128). Skoro na organie administracji ciąży obowiązek wznowienia postępowania w razie znalezienia przyczyny wznowienia, to powinnością organu rozstrzygającego wniosek strony o wznowienie postępowania, który z powodu niedochowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie zasługiwałby na uwzględnienie, jest również rozważyć i wypowiedzieć się co do tego, czy przywołane przez wnioskodawcę okoliczności i przedstawione dowody oraz materiał zebrany w fazie wstępnej rozpoznawania wniosku (w związku z badaniem przesłanek formalnych warunkujących wznowienie postępowania) nie wykazują w stopniu dostatecznym istnienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w P. z dnia [...] [...]). W rozpatrywanej sprawie, organy obu instancji uchybiły tej powinności w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (rozumianej jako sprawa w przedmiocie wznowienia postępowania, bez względu na jego tryb). Skarżąca żądając wznowienia postępowania w piśmie opatrzonym datą "11 sierpnia 2017 r." jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc przepis stanowiący o wznowieniu postępowania w sytuacji, gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Skarżąca podniosła przy tym, że A. D. we wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r. pouczona o odpowiedzialności karnej za podawanie nieprawdy i zatajanie prawdy wskazała tylko część osób uprawnionych do dysponowania szczątkami zmarłego. Nadto, niezgodnie z prawdą wskazała, że zwłoki męża przenosi do rodzinnego grobu w P. Skarżąca podniosła także, iż gdyby organ dysponował pełną wiedzą o kręgu osób uprawnionych do dysponowania zwłokami E. D. i prawdziwym celu ekshumacji, to wydałby decyzję odmowną. Z pisma tego wynika również, iż skarżąca pozostaje w konflikcie z A. D. i K. W. Do pisma tego skarżąca załączyła zawiadomienie o wszczęciu śledztwa postanowieniem Prokuratora Rejonowego w S. z dnia [...] sygn. [...] w sprawie składania fałszywych zeznań (przy wniosku o ekshumację zwłok), tj. o czyn z art. 233 § 1 k.k. i art. 233 § 6 k.k. W zażaleniu na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania skarżąca zarzuciła, że organ nie dostrzegł, że powołane przez nią okoliczności i dowody świadczą o podstawie wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję). Obie powoływane przez skarżącą podstawy – art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. – umożliwiają wznowienie postępowania również z urzędu. Nadto nie zawsze sfałszowanie dowodu musi znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub innego organu. Od warunku stwierdzenia sfałszowania dowodu przez orzeczenie sądu lub innego organu k.p.a. wprowadza dwa wyjątki. Pierwszy z wyjątków wymieniony jest w art. 145 § 2 k.p.a. Dotyczy on możliwości wznowienia, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Oczywistość musi dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Drugi wyjątek określony jest w art. 145 § 3 k.p.a. i dotyczy sytuacji, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być w ogóle wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Może tu wchodzić w grę immunitet, amnestia, przedawnienie ścigania czy karania albo abolicja. Poza tym uszło uwadze organów obu instancji, iż zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 912 ze zm.) ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Osobami uprawnionymi do pochowania zwłok w świetle art. 10 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy są członkowie najbliższej pozostałej rodziny osoby zmarłej, a mianowicie: pozostały małżonek(ka), krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Nie ma wątpliwości co do tego, że ewentualny spór między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji (bo art. 15 ust. 1 pkt 1 odsyła do art. 10 ust. 1 ustawy) nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 k.c.), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny (por. wyrok NSA z 29 listopada 2011 r., II OSK 1646/10). Prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do ekshumacji wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych (por. wyrok SN z 25 kwietnia 1966 r., II CR 106/66). W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może zatem skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby uprawnionej do złożenia stosownego oświadczenia woli (por. wyrok SN z 7 czerwca 1966 r., I CR 346/65) na drodze procesu cywilnego toczącego się na skutek powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli (art. 23 i 24 w zw. z art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § 1 k.p.c.). Z akt sprawy wynika, że skarżąca pozostaje w konflikcie z A. D. i K. W.. Wysoce prawdopodobne jest więc, że skarżąca nie wyraziłaby zgody na ekshumację E. D.. Koniecznym warunkiem wydania pozytywnej decyzji byłoby zatem zobowiązanie skarżącej przez sąd powszechny do złożenia stosownego oświadczenia woli. Nie sposób również nie zauważyć, że już w piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r. skarżąca podniosła, iż jako osoba uprawniona do dysponowania zwłokami zmarłego ojca została pominięta "co do podjęcia decyzji" o ekshumacji, co powinno stanowić dla organu administracji impuls do podjęcia stosownych działań, w tym wyjaśnienia intencji skarżącej. W ocenie sądu, w tym stanie rzeczy nie można wykluczyć, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy daje materialnoprawne podstawy do wznowienia postępowania, a nawet wzruszenia decyzji z dnia [...] Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 16 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji nie powinien poprzestać tylko na badaniu przekroczenia przez skarżącą terminu określonego w art. 148 k.p.a., ale w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy rozważyć zasadność wznowienia postępowania z urzędu. Następnie organ administracji winien dać wyraz swojemu stanowisku w rozstrzygnięciu, które należycie uzasadni. a.l.