II OSK 132/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 397/19 w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 28 października 2015 r. nr XIV/123/2015 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. D. na rzecz Miasta W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 397/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę A. D. (dalej: "skarżący") na uchwałę (dalej: "Uchwała", "Studium") Rady Miejskiej w Wolsztynie (dalej: "Rada") z dnia 28 października 2015 r. nr XIV/123/2015 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.") w zw. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz art. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku stwierdzenia nieważności zaskarżonego Studium, pomimo braku uwzględnienia w zaskarżonym Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku stwierdzenia nieważności zaskarżonego Studium, pomimo naruszenia zasad ochrony środowiska oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych w zaskarżonej Uchwale; 3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6, § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233; dalej: "rozporządzenie 28 kwietnia 2004 r.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku stwierdzenia nieważności zaskarżonego Studium, pomimo braku spełnienia przez Studium wymagań określonych w § 6, § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r.; - naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: 4. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci "Opinii ws. zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości C. gm. W. Etap I. z szeroko rozumianym ładem przestrzennym". Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o przyznanie należnych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżącego od organu oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3.1. W piśmie z [...] kwietnia 2020 r., nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną, Miasta Wolsztyn wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 3.2. Na rozprawie [...] stycznia 2023 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18, CBOSA). 4.4. Bezzasadny okazał się zarzut art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego dowodu, z wykonanej na zlecenie skarżącego, opinii mgr. inż. arch. G. A. B. dotyczącej "Zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości C., gm. W. Etap I, z szeroko rozumianym ładem przestrzennym" (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Przede wszystkim, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentu, który ma w istocie charakter opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2639/15; wyrok NSA z 23 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 963/21; wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 881/20; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 182/20 - CBOSA). Tymczasem taki charakter przedmiotowego dokumentu autorstwa mgr. inż. arch. G. A. B. nie budzi wątpliwości w świetle jego treści, informacji dotyczących autora tego dokumentu wskazanych na stronie tytułowej opinii, a nawet samych twierdzeń skarżącego, który na s. 19 skargi akcentuje, że autor opinii posiada wiedzę urbanistyczną (k. 21). W kontekście zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. tylko uzupełniająco należy wskazać, że zgodność z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 29 czerwca 2016 r., do którego odnosi się wspomina opinia mgr. inż. arch. Grzegorza A. Buczka, została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2206/17 (CBOSA). Wyrokiem tym NSA oddalił skargę kasacyjną A. D. od wyroku WSA w Poznaniu z 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Po 107/17, oddalającego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 czerwca 2016r. nr XXIII/217/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości Chorzemin gm. Wolsztyn. Etap I. 4.5. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia zasad sporządzania Studium (punkty 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzeń, że Rada nie uwzględniła w należytym stopniu wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ochrona własności, a także uwarunkowań, które w procedurze uchwalenia studium nakazuje uwzględnić art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Dodatkowo, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. (k. 162). 4.6. Odniesieni się do zarzutów naruszenia zasad sporządzenia studium wymaga poczynienia dwóch uwag o ogólniejszym charakterze. Po pierwsze, rada gminy, uchwalając studium, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób nie budzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z powołanego w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). Po drugie, dokonując kontroli legalności studium nie można abstrahować od charakteru prawnego tego aktu. W świetle z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium jest uchwalane w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Wymaga również podkreślenia, że studium nie ma waloru aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Studium jest zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy (por. np. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1222/21, CBOSA). W tym kontekście należy przypomnieć, że sądy administracyjne dokonują kontroli uchwał organów samorządu terytorialnego pod kątem ich zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą zatem dokonywać oceny kontrolowanego studium pod względem słuszności lub celowości. W szczególności, to nie sąd administracyjny, a rada gminy, jest powołana do kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. W każdym razie, powodem uwzględniania skargi dotyczącej studium nie może być subiektywna ocena skarżącego, co do tego, jak ma kształtować się sąsiedztwo jego nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2206/17, CBOSA). 4.7. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Po pierwsze, rozwiązania przyjęte w Studium co do zasady stanowią kontynuację dotychczasowego przeznaczenia terenu. Jedyną istotną zmianą jest dopuszczenie również zabudowy wielorodzinnej. Wymaga podkreślenia, że z samego faktu dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej nie może wyprowadzać wniosku, że doszło do istotnego naruszenie zasad ładu przestrzennego. Zasadnicze znaczenie ma to, że chodzi tu wciąż o tożsamą funkcję, czyli zabudowę mieszkaniową. W realiach niniejszej sprawy wymaga dodatkowo podkreślenia, że dopuszczona zabudowa wielorodzinna może mieć maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne (s. 104 Studium). Innymi słowy, nowa zabudowa wielorodzinna nie będzie w zasadniczy sposób odbiegać wysokością od okolicznych zabudowań. W tym kontekście nie sposób mówić o istotnym naruszeniu wymogu takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Po drugie, Rada zasadnie odwołała się do takich kwestii, jak położenie spornego terenu przy drodze powiatowej, istnienie w sąsiedztwie wystarczającego uzbrojenia, czy też względną bliskość tego terenu do centrum miasta. Są to okoliczności istotne m. in. z punktów widzenia walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Przypomnieć w tym miejscu należy, że powołany w skardze kasacyjnej art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprost nakazuje uwzględniać w studium dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu. Po trzecie, w sprawie nie doszło również do naruszenia wymagań dotyczących ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody. Na terenie nie występują obszary cenne przyrodniczo, tylko niewielki fragment obszaru przylegający do lasu południowo-wschodniej części terenu położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze S., Pradolina O. i [...]". Projekt Studium został uchwalony po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień, w tym uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu (zob. postanowienie tego organu z 27 listopada 2014 r.). Raz jeszcze wymaga podkreślenia, że w poprzednie obowiązującym studium przedmiotowy teren również był przeznaczony pod zabudowę. Oczekiwanie w takim przypadku przez skarżącego, że sporny teren winien być przeznaczony po uprawny rolne, nie ma znaczenia w kontekście wymogu istotnego naruszenia prawa. Co więcej, Rada zasadnie wskazała, że takie przeznaczenie terenu w Studium, a następnie uchwalenie na jego podstawie planu miejscowego, zapobiegnie ewentualnemu zlokalizowaniu na tym terenie uciążliwej zabudowy związanej z przemysłową hodowlaną zwierząt. Po czwarte, w sprawie nie sposób mówić o nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób dopuszczenie po drugiej stronie drogi powiatowej niskiej zabudowy wielorodzinnej wpłynie negatywnie na sposób wykonywania jego prawa własności. Pamiętać przy tym należy, że prawo własności skarżącego nie podlega silniejszej ochronie, niż prawo własności osób, do których należą nieruchomości położone na obszarze objętym Studium. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Po piąte, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W orzecznictwie wyjaśniono, że przewidziana w tych przepisach uchwała w sprawie aktualności studium i planów miejscowych nie dość, że jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, to nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno - planistycznej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1773/08, CBOSA). Ponadto, żaden przepis prawa nie uzależnia dopuszczalności podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium lub planu miejscowego (art. 27 u.p.z.p.) od uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych w trybie art. 32 ust. 2 u.p.z.p. 4.8. Bezzasadne okazały się również, sformułowane w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, zarzuty dotyczące naruszenia trybu sporządzania studium. Po pierwsze, w Studium określono wskaźniki urbanistyczne (s. 104). Należy mieć w tym kontekście na uwadze, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Na przywołanej s. 104 Studium wyraźnie zresztą zaakcentowano kierunkowy charakter wskaźników oraz możliwość ich uszczegółowienia lub wprowadzenia odstępstw w planie miejscowym. Wbrew zarzutom skargi, nieokreślenie maksymalnej powierzchni działek do zabudowy (przewidziano jedynie minimalną powierzchnię działek budowalnych), nie stanowi naruszenia § 6 pkt 2 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r. Uchodzi uwadze skarżącego, że powołany przepis rozporządzenia nie wskazuje, jakiego rodzaju parametry i wskaźniki urbanistyczne powinny być obligatoryjnie określone w studium. Rada gminy posiada zatem znaczną swobodę w tej materii. Brak postanowień dotyczących poszczególnych wskaźników w studium oznacza li tylko, że ich określenie nastąpi w planie miejscowym. Ponadto, z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego istotniejsze znaczenie ma minimalna, a nie maksymalna powierzchnia działki budowalnej. Po drugie, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r., to w istocie nie dotyczy on braku uzasadnienia (takowe uzasadnienie projekt Studium zawiera), ale treści tego uzasadnienia. Dokładnie rzecz ujmując, skarżący za pomocą tego zarzutu w rzeczywistości stara się podważać treść rozwiązań przyjętych w Studium. Potwierdza to zresztą wprost analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej. W szczególności, na 10 skargi kasacyjnej stwierdzono, w kontekście zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia 28 kwietnia 2004 r., że stanowi to "rażące naruszenie zasad sporządzania aktów planistycznych". Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii zarzutów naruszenia zasad sporządzania studium w punktach 4.5. - 4.7. niniejszego uzasadnienia i zbędne jest w tym miejscu powtarzanie wyrażonych tam ocen. 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. 4.10. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 240 zł, związane z jego udziałem w rozprawie (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r., poz. 265).