II OSK 3746/19

3 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 83/19 w sprawie ze skargi T. Z. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2) zasądzić od T. Z. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3) zwrócić T. Z. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 83/19, na skutek skargi T. Z. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z 10 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej aktu odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska z [...] lutego 2017 r.; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał organ administracji do rozpoznania wskazanego wniosku z 10 marca 2017 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z [...] lutego 2017 r. odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w W. W związku z tym skarżący skierował do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismo z 10 marca 2017 r. o nazwie "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" i oparte - jak wynika z jego treści - na art. 127 § 3 k.p.a., na które Minister odpowiedział pismem z 12 kwietnia 2017 r. 14 stycznia 2019 r. skarżący wniósł, za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegającą – zdaniem skarżącego - na "braku czynności procesowych w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego pismem z dnia 10 marca 2017 r., którym skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] dotyczącej aktu organu odwołującego z dnia [...] lutego 2017 roku [...] ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w W.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 77/19, odrzucił skargę skarżącego przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1295/19, uchylił postanowienie WSA w Warszawie z 18 lutego 2019 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że pismem z 10 marca 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który uruchomił procedurę uregulowaną przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zawartymi w rozdziale 10 działu II tego kodeksu, dotyczącymi postępowania odwoławczego. Dalej NSA stwierdził, że "(p)ostępowanie odwoławcze obejmuje trzy stadia w tym stadium wstępne, którego przedmiotem jest ustalenie dopuszczalności wniesienia odwołania, a w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuszczalności tego wniosku. Organ właściwy do rozpoznania sprawy obowiązany jest podjąć czynności procesowe ustalenia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W razie ustalenia, że wniosek nie jest dopuszczalny, wydać postanowienie. Postanowienie o niedopuszczalności jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Na postanowienie to nie służy zażalenie, ale jako kończące postępowanie w sprawie jest zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie bezczynności podjęcia rozpoznania wniosku w tym bezczynności w ustaleniu jego dopuszczalności służy na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu administracyjnego". Na skutek wskazanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1295/19, został wydany zaskarżony wyrok z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 83/19. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przytoczono następujące podstawy kasacyjne. 1/ Naruszenie art. 57 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Według skarżącego kasacyjnie naruszono zasadę skargowości, gdyż skarżący wniósł skargę na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zaś Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 2/ Naruszenie art. 52 § 1-2 i § 4 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Według skarżącego kasacyjnie skarga nie była dopuszczalna, gdyż nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. 3/ Naruszenie art. 190 p.p.s.a. Według skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie określił zakres związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA w postanowieniu z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1295/19. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi oraz zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przed rozpoznaniem sprawy NSA zwrócił się do obu stron postępowania (ich pełnomocników) o wyjaśnienie, czy przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skarżący wezwał ten organ administracji do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. albo wniósł do tego organu ponaglenie na podstawie art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z 21 lutego 2020 r. odpowiedział, że ani wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenia skarżący nie złożył. Skarżący nie odpowiedział pisemnie, zaś jego pełnomocnik na rozprawie przed NSA wyjaśnił, że skarżący nie wezwał organu administracji do usunięcia naruszenia prawa oraz nie wniósł ponaglenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji podlegała odrzuceniu, gdyż skarżący przed jej wniesieniem nie wniósł do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponaglenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w rozpoznawanej sprawie postanowieniu z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1295/19, przesądził, że pismo skarżącego z 10 marca 2017 r. stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego powinny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania odwoławczego. W związku z tym zastosowanie powinien mieć także art. 35 § 3 k.p.a., w którym określono m.in. termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, i w konsekwencji art. 36 i 37 k.p.a., w których reguluje się środki zwalczania bezczynności organu administracji oraz przewlekłego prowadzenia sprawy, w szczególności art. 37 § 1 i § 3 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że w razie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy stronie przysługuje ponaglenie, które wnosi się - gdy nie ma organu wyższego stopnia w stosunku do organu prowadzącego sprawę - do organu prowadzącego sprawę. Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miał obowiązek wnieść ponaglenie do tego organu administracji. Taki obowiązek wynika z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę powołane przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksu postępowania administracyjnego powinny być stosowane w brzmieniu obowiązującym w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a nie w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Przepis ten stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, zaś w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi nie jest akt lub czynność organu administracji, lecz bezczynność takiego organu. W rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Przepis ten stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika więc ogólna norma prawna, według której do postępowań wszczętych przed sądami administracyjnymi po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (od 1 czerwca 2017 r.) stosuje się nowe przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjątkiem od tej ogólnej zasady jest art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., który ma zastosowanie jedynie do aktów i czynności organów administracji podjętych przed 1 czerwca 2017 r., a nie do bezczynności organów administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez takie organy. W związku z tym skoro skarżący skargę na bezczynność organu administracji wniósł w styczniu 2019 r., to był zobowiązany zastosować się do przepisów art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w tym czasie. W ocenie NSA skarżący powinien był także zastosować się do art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w czasie wniesienia skargi na bezczynność, a więc poprzedzić skargę na bezczynność wniesieniem ponaglenia, a nie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Co prawda w art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanowi się, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem przepisów o mediacji. Można by więc twierdzić, że w sprawie bezczynności, która przecież charakteryzuje się tym, że nie wydano ostatecznej decyzji lub postanowienia, miarodajne dla określenia przepisów, które należy stosować, jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Jednakże wówczas powstaje sprzeczność wyrażająca się w tym, że z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. wynika obowiązek stosowania w postępowaniu administracyjnym art. 37 § 1 k.p.a., który jako środki zwalczania bezczynności przewiduje zażalenie i wniosek o usunięcie naruszenia prawa, zaś z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. wynika obowiązek stosowania w razie wniesienia skargi na bezczynność w tym samym postępowaniu administracyjnym art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., w których nie wymienia się takich środków zaskarżenia bezczynności, ale wymienia się jako środek zaskarżenia bezczynności ponaglenie. W ocenie NSA usunięcie tej sprzeczności powinno nastąpić przez przyjęcie, że o ile przed 1 czerwca 2017 r. nie wniesiono zażalenia na bezczynność organu administracji albo nie wezwano do usunięcia naruszenia prawa z powodu bezczynności, to w razie wniesienia skargi na bezczynność organu administracji po 31 maja 2017 r. przed wniesieniem takiej skargi należy wnieść ponaglenie do właściwego organu administracji. Wskazane rozróżnienie nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wynika z wyjaśnień stron postępowania skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wniósł ani ponaglenia, ani nie wezwał tego organu do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym skarga skarżącego na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego była niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Uznaniu, że skarga skarżącego na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego podlegała odrzuceniu, gdyż była niedopuszczalna nie stoi na przeszkodzie postanowienie NSA z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1295/19, w którym uznano, że wcześniejsze postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu tej skargi było niezgodne z prawem. NSA we wskazanym postanowieniu rozstrzygał jedynie o tym, czy skarga skarżącego na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego była niedopuszczalna z tego powodu, że sprawa, w której została wniesiona, nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Kwestia niedopuszczalności tej skargi z powodu niewyczerpania służących skarżącemu w postępowaniu przed organem administracji środków zaskarżenia nie była przedmiotem oceny ani Sądu pierwszej instancji, ani Sądu odwoławczego. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się na ruszenie art. 52 § 1 i § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Co prawda nie jest zasadny podnoszony w ramach tej podstawy zarzut naruszenia art. 52 § 4 p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, jednakże nie ma to istotnego znaczenia, gdyż stosownie do art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę, a w uchwale NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, uznano, że w świetle art. 183 § 1 i art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie art. 189 p.p.s.a. przez NSA z urzędu i odrzucenie skargi niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i niezależnie od tego, czy zachodzi przesłanka nieważności postępowania. Pozostałe podstawy kasacyjne nie są zasadne. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., w którym stanowi się, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie jest zasadny zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że skoro skarżący wniósł skargę na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to Sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić tej skargi, przyjmując, że bezczynność polegała na nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto zarzut ten nie ma istotnego znaczenia, gdyż dotyczy merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, które – jak wyjaśniono – nie było dopuszczalne. Z tych samych powodów nieistotny jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę odrzucił. Wobec uchylenia na skutek skargi kasacyjnej organu administracji wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec odrzucenia skargi NSA na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi.