VII SAB/Wa 83/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi T. Z. w przedmiocie bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku T. Z. z dnia 10 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej aktu odwołującego skarżącego z 28 lutego 2017 r., II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania wniosku T. Z. z dnia 10 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej aktu odwołującego skarżącego z 28 lutego 2017 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych, IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. Z. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. Z. pismem z 10 marca 2017 r. skierowanym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej aktu odwołania go ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w [...] (z dniem [...] lutego 2017 r.) Pismem z 12 kwietnia 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował skarżącego, że w akcie odwołania z dnia [...] lutego 2017 r. zawarto informację o możliwości wniesienia pozwu do Sądu Pracy. 11 stycznia 2019 r. skarżący T. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wskazał, że bezczynność polega na niepodejmowaniu czynności - braku rozpatrzenia wniosku z 10 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 77/19, odrzucił skargę T. Z. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 marca 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wykonuje zadania organu państwa na wielu płaszczyznach. Jest między innymi organem administracji, realizującym zadania władcze państwa, orzekając w zakresie swoich kompetencji w drodze decyzji administracyjnej lub innych przewidzianych prawem aktów. Wykonuje równocześnie zadania w innych sferach, np. zatrudniania osób, czy mianowania bądź odwoływania z zajmowanych stanowisk w jednostkach mu podległych. W sytuacji gdy ustawodawca przewidział, kontrolę działań organu w danym zakresie przez sądy powszechne, to kontrola przed sądem administracyjnym jest wyłączona. Na podstawie art. 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, sprawy z zakresu prawa pracy są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do art. 2 Kpc powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Jednocześnie, sprawami z zakresu prawa pracy, które objęte są właściwością (kognicją) sądów powszechnych, są sprawy, o roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane (art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c.). Przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1983) stanowią, że dyrektor instytucji kultury jest powoływany i odwoływany za zgodą Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Ponadto art. 15 ust. 7 niniejszej ustawy wskazuje, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Oznacza to, że w omawianym zakresie organ wykonuje nadane mu przez ustawę kompetencje pracodawcy. Wobec tego Sąd uznał, że nie jest właściwy do rozpatrywania skargi na bezczynność w rozpatrzeniu niniejszego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem akt odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska nie może być klasyfikowany jako akt lub czynność wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). T. Z. wniósł skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 maja 2019 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej T. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 77/19 w przedmiocie odrzucenia skargi T. Z. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 marca 2017 r. - uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem wniesionej do sądu wojewódzkiego skargi była bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegająca na nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożenie takiego środka zaskarżenia nie pozostawia wątpliwości. W aktach sprawy znajduje się bowiem wniosek z określeniem podstawy wniesienia: art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz zawartym żądaniem "wnoszę o ponowne rozpoznanie sprawy znak [...] dotyczącej decyzji odwołującej z dniem [...] lutego 2017 roku Pana T. Z. ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w [...]". Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uruchamia procedurę uregulowaną przepisami kodeksu postępowania administracyjnego Rozdział 10 "Odwołania" Dział II. Postępowanie odwoławcze obejmuje trzy stadia w tym stadium wstępne, którego przedmiotem jest ustalenie dopuszczalności wniesienia odwołania, a w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuszczalności tego wniosku. Organ właściwy do rozpoznania sprawy obowiązany jest podjąć czynności procesowe ustalenia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W razie ustalenia, że wniosek nie jest dopuszczalny, powinien wydać postanowienie. Postanowienie o niedopuszczalności jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Na postanowienie to nie służy zażalenie, ale jako kończące postępowanie w sprawie jest zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie bezczynności podjęcia rozpoznania wniosku w tym bezczynności w ustaleniu jego dopuszczalności służy na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki nie rozpoznał sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia, tym samym naruszył art. 3 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Związanie" to ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., czyli gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ratio legis tego rozwiązania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (wyrok NSA z 2.12.2014 r., I FSK 1448/13, LEX nr 1643195). Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. "Związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpoznaniu wniosku T. Z. z dnia 10 marca 2017r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej aktu odwołującego skarżącego z dnia [...] lutego 2017r., co wynika ze stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego o konieczności ustalenia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem organ obowiązany był podjąć czynności procesowe celem ustalenia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W razie ustalenia, że wniosek taki nie jest dopuszczalny, powinien wydać stosowne postanowienie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na bezczynność organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Wobec braku informacji o ewentualnym załatwieniu wniosku (ocenie jego dopuszczalności), Sąd przedmiotowym wyrokiem zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wniosku T. Z. z 10 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej aktu odwołania go ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w [...] (z dniem [...] lutego 2017 r.). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków. Bezczynność ma charakter rażący, jeżeli poważna zwłoka w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawiona była jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W tej sprawie nie jest zasadne, stwierdzenie kwalifikowanej postaci bezczynności, skoro istniały wątpliwości co do charakteru prawnego wniesionego żądania. Jednocześnie skarga na bezczynność jest uzasadniona nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Z bezczynnością organu mamy do czynienia również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej, innego aktu lub podjęcia określonej prawem czynności. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. I SAB/Lu 2/18, LEX nr 2494669). W tych okolicznościach orzeczono jak w pkt I – III sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.