I OZ 1190/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt III SO/Gl 1/19 w przedmiocie odrzucenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w sprawie z wniosku D. K. o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta K. w związku z niezastosowaniem się do obowiązku prawnego, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt III SO/Gl 1/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił wniosek D. K. o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta K. w związku z nieprzekazaniem do Sądu skargi na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z dnia [..] grudnia 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy K. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny jako niedopuszczalny należało odrzucić, gdyż przedmiot sprawy objętej wnioskiem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wnioskodawca zainicjował postępowanie w sprawie wnioskiem z dnia 21 listopada 2018 r., w którym expressis verbis domagał się zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Sąd podniósł, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i ściślej, kwestię przydziału lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r. Nr 1182, ze zm.). Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, kwestie związane z najmem lokali komunalnych reguluje generalnie prawo cywilne. Natomiast kontroli sądu administracyjnego podlega jedynie uchwała zarządu dzielnicy (innego uprawnionego organu gminy) wydana w sprawie zakwalifikowania wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Uchwała ta jest innym niż akt prawa miejscowego aktem organu w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a (por. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90 oraz wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1735/12, lex nr 1360821). Z faktu, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, nie wynika, aby gmina musiała to czynić w formach przewidzianych dla działań organu administracji publicznej, tj. w formach aktów administracyjnych wydanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że kwestie związane z najmem lokali komunalnych są załatwiane w formie cywilnoprawnej i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać powinny sądy powszechne. Brak podstaw, aby stwierdzić, że wnioskodawca uczynił przedmiotem skargi kwestię odmowy zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze skargi, jak również z wniosku o wymierzenie grzywny organowi, wynika, że kwestionowany jest jedynie fakt odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy K., zawarty w piśmie Urzędu Miejskiego K. z dnia [..] grudnia 2018 r., nr [..]. W piśmie tym nie ma mowy o kwestiach dotyczących listy osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy nie ma podstaw do tego, aby ww. pismo Urzędu Miasta w K. określić jako decyzję administracyjną albo jako akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Podstawą do kwalifikacji jako akt z zakresu administracji publicznej jest regulacja w przepisach prawa materialnego, które umocowują organ administracji publicznej do wydania jednostronnego aktu w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania aktów o uprawnieniu do lokalu. Czynność podjęta przez Prezydenta Miasta K. wyrażona w formie pisma z dnia [..] grudnia 2018 r. dotyczy sprawy zawarcia umowy najmu, a więc sprawy załatwianej w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie aktu z zakresu administracji publicznej. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący. Podniósł, że Sąd wypowiadając się wiążąco o charakterze i zakresie przedmiotowym skargi winien był badać rzeczywistą treść wniosku skarżącego oraz rzeczywistą treść odpowiedzi (rozstrzygnięcia) z dnia [..] grudnia 2018 r., interpretowaną w oparciu o obowiązujące przepisy prawa miejscowego, nie zaś kierować się nazwą pism składanych w sprawie. Z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę, tj. z załącznika do uchwały nr XXXI/632/2016 Rady Miasta K. z dnia [..] października 2016 r. "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta K." wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez właściwy dział ds. lokalowych UM K. oraz który zostaje wprowadzony do rejestru osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu. Następnie wniosek zostaje rozpatrzony przez w/w dział, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu danej osoby na projekcie listy oczekujących na najem lokalu – lista zostaje zatwierdzona ostatecznie przez Prezydenta Miasta K. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do Naczelnika działu do spraw mieszkaniowych osoby z listy do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z Komunalnym Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej. Działanie organu w pierwszym etapie z pewnością nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani jej negocjacji, nie ma żadnego związku z prawem cywilnym. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Skarżący złożył wniosek zatytułowany "o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego" na urzędowym formularzu dostępnym na stronie internetowej urzędu miejskiego – nie miał więc innej możliwości realizacji swojego prawa, np. przez złożenie wniosku o odmiennej treści. Z treści pisma UM w K. z dnia [...] grudnia 2018 r. wynika, że organ nie ma możliwości "przydzielenia lokalu z zasobów mieszkaniowych miasta K." z uwagi na brak możliwości udokumentowania przez wnioskodawcę "sytuacji mieszkaniowej, ani faktu bezdomności". Jak stwierdził organ w ostatnim zdaniu pisma, o zawarcie umowy najmu będzie się wnioskodawca mógł ubiegać po opuszczeniu zakładu karnego przez ponowne złożenie wniosku o przydział mieszkania, dokumentując sytuację finansową i mieszkaniową lub fakt bezdomności. Powyższe oznacza, że organ pismem z dnia [..] grudnia 2018 r. de facto odmówił rejestracji skarżącego jako osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu – rozstrzygnięcie organu dotyczyło więc pierwszego etapu procedury o ubieganie się o przydział lokalu z zasobów gminy. Nie odnosiło się ono do samego roszczenia o zawarcie umowy najmu (etapu późniejszego), choć oczywiście w konsekwencji wskutek decyzji organu do przyznania wnioskodawcy lokalu z zasobu gminy dojść nie mogło. Tym samym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, skarga odnosi się do rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym (decyzji o tym, czy skarżącemu może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jego potrzeb lokalowych). Ustosunkowując się do zażalenia, Pierwszy Wiceprezydent Miasta K. stwierdził, że w dniu 26 listopada 2018 r. D. K., osoba odbywająca karę pozbawienia wolności, wystąpił do Urzędu Miasta K. z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [..] grudnia 2018 r. został on poinformowany, że z uwagi na brak możliwości udokumentowania w chwili obecnej swojej sytuacji mieszkaniowej lub faktu bezdomności, wniosek na podstawie obowiązującej wówczas uchwały Rady Miasta K. z dnia [..] października 2016 r. w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu miasta K." nie może zostać rozpatrzony. Poinformowano skarżącego również, że o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu miasta K. będzie mógł się ubiegać po opuszczeniu zakładu karnego przez złożenie nowego wniosku wraz z dokumentami określającymi jego sytuację finansową, mieszkaniową lub fakt bezdomności. Przedmiotowa sprawa ma zdaniem organu charakter cywilnoprawny i nie mają do niej zastosowania przepisy K.p.a. Skierowane do skarżącego pismo jest informacją o sposobie rozpatrzenia wniosku, a nie decyzją, czy postanowieniem w rozumieniu K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Treść art. 54 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym: "organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę" oraz obwarowanie tego obowiązku sankcją z art. 55 § 1 p.p.s.a., prowadzi do wniosku, że nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia tego organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bowiem bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Tego rodzaju wadliwość nie może być eliminowana w drodze nieprzekazania skargi i akt sprawy, ponieważ organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, nie jest właściwy do dokonania oceny w przedmiocie dopuszczalności wniesionej skargi. Ocena, czy złożona skarga należy do sądu administracyjnego może być przeprowadzona wyłącznie przez ten sąd, po przekazaniu przez organ skargi do sądu. Badanie dopuszczalności skargi należy bowiem wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ (por. post. NSA z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt I OZ 1271/18). Z kolei w przypadku złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. należy odróżnić etap orzekania przez sąd co do dopuszczalności samej skargi od orzekania w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie orzekał w przedmiocie skargi D. K. na pismo Prezydenta Miasta K., lecz w sprawie wniosku o wymierzenie temu organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu w terminie. Argumentacja przedstawiona w treści zaskarżonego postanowienia, sprowadzającą się do braku kognicji sądu administracyjnego, świadczy o tym, że Sąd I instancji, oceniając wniosek o wymierzenie grzywny, kierował się okolicznościami, które nie powinny mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny, a jednocześnie nie uwzględnił tych okoliczności, które zobowiązany był wziąć pod uwagę rozstrzygając w tym przedmiocie. Z akt sprawy wynika, że skarga D. K. na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [..] grudnia 2018 r. została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem organu w dniu 24 stycznia 2019 r. Tymczasem organ przekazał ją do Sądu wraz z aktami sprawy dopiero w dniu 10 lipca 2019 r., a więc po upływie ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W piśmie towarzyszącym przekazaniu skargi do Sądu organ wyjaśnił, że w jego ocenie sprawa ma charakter cywilnoprawny i nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem w świetle zaprezentowanej wyżej argumentacji, takie przekonanie organu nie uzasadniało odstąpienia od obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji, rozstrzygając sprawę z wniosku o wymierzenie grzywny, powinien był ten fakt uwzględnić i ocenić wniosek co do meritum, bowiem brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na pismo Prezydenta Miasta K. nie wyłączał obowiązku organu zastosowania się do dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić specyfikę i charakter okoliczności sprawy, w szczególności okres, jaki upłynął od wniesienia skargi przez D. K. do momentu jej przekazania do Sądu przez organ oraz przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W oparciu o powyższe ustalenia, Sąd I instancji oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.