I OSK 1151/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 333/19 w sprawie ze skargi K. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., II SA/Bd 333/19 oddalił skargę K. C. i J. C. oraz nakazał zwrócić nadpłacony wpisu od skargi. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] Prezydent T. zezwolił P.P. na lokalizację zjazdu publicznego z ul. H. na działkę nr [...], do budowanego pawilonu handlowo-usługowego, położonego przy ul. Ł. [...] w T. (działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], oraz działka nr [...] z obrębu [...]) w miejscu wskazanym na załączonej mapie. W dniu [...] kwietnia 2018 r. K. C. i J. C., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją oraz o jej uchylenie. Wnioskodawcy zarzucili, że nie zostali poinformowani o przedmiotowym postępowaniu oraz wydaniu ww. decyzji, nie brali w nim udziału bez swojej winy. Wskazali, iż decyzja ta powoduje powstanie istotnego zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców ulicy H. w T., bowiem doprowadzi do wyprowadzenia ruchu z ogromnego parkingu centrum handlowego w wąską ulicę osiedlową. Organ ustalił, iż wnioskodawcy nie zamieszkują na ulicy H., a o inwestycji oraz wydanej decyzji dowiedzieli się w dniu [...] marca 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Prezydent T. wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. zatwierdzającą warunki techniczne zjazdu z ul. H. do budowanego pawilonu usługowo-handlowego, położonego przy ul. [...] Prezydent T., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art., 147, art. 148, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia ww. własnej ostatecznej decyzji z dnia 13 lutego.2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że K. C. i J. C. są właścicielami działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. H. [...] w T., o wydaniu kwestionowanej decyzji J. C. dowiedział się w dniu [...] marca 2018 r. Organ wskazał następnie, że lokalizowanie zjazdu nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, tj. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 ze zm.). Zdaniem organu wnioskujący o wznowienie postępowania nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie zgody na wykonanie zjazdu na drogę publiczną – ul. H. w T. Stroną w tym postępowaniu, na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. jest bowiem wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, na której zjazd został zlokalizowany. W tym przypadku jest to właściciel działki nr [...] z obrębu [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji K. C. i J. C. zarzucili nieprawidłowe ustalenie ich interesu prawnego i przyjęcie, że nie są stroną postępowania, niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz brak postępowania wyjaśniającego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., w następstwie rozpoznania powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż po wznowieniu postępowania w pierwszej kolejności istniała konieczność oceny, czy zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, a zatem, czy wnioskujący o wznowienie postępowania posiadali przymiot strony postępowania, a jeżeli tak, to czy z własnej winy nie brali w nim udziału. Analizując powyższą kwestie Kolegium doszło do przekonania, że odwołujący się nie wskazali regulacji prawnych, z których wynikałby ich interes prawny w postępowaniu o wydanie zgody na wykonanie zjazdu na drogę publiczną w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p. W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. C. i J. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku o lokalizację zjazdu w tym miejscu oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący zakwestionowali stanowisko organów o braku interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wydanie zgody na wykonanie zjazdu na drogę publiczną w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 września 2019 r. stwierdził, że organ, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji prawidłowo ocenił terminowość wniosku o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. i wznowił postępowanie w tej sprawie. Postanowienie o wznowieniu postępowania, stosownie do treści art. 149 § 1 i 2 k.p.a., stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sąd I instancji podzielił ocenę organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu at. 28 k.p.a., w sprawie zakończonej ostateczną decyzji administracyjnej o lokalizacji zjazdu na drogę publiczną. Konstatacja ta uzasadniała orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 147 i art. 28 k.p.a., bez konieczności merytorycznego ponownego rozpoznawania sprawy i analizy przesłanek wydania tejże decyzji, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa lokalizacji na działce nr [...] zjazdu na drogę publiczną – ul. H. w T. W powyższym zakresie Sąd I instancji wskazał, iż w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy podmiot legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Sąd podkreślił, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji uznał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew zarzutom skargi, organy obydwu instancji dokonały wystarczającego ustalenia stanu faktycznego i na podstawie prawidłowej wykładni norm prawa mających w sprawie zastosowanie uznały, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w sprawie administracyjnej dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego na ulicę H. w T. Brak jest w szczególności podstaw prawnych aby twierdzić, że powyższa sprawa dotyczy interesu prawnego skarżących. Sąd podkreślił, iż nie wskazano również na naruszenie zasad bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej – ul. H., zaś ewentualne nieprzestrzeganie obowiązujących przepisów i ograniczeń w ruchu drogowym przez użytkowników drogi publicznej, nie stanowi źródła interesu prawnego skarżących w przedmiotowej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K. C. i J. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy decyzje organów administracyjnych będące przedmiotem postępowania wydane zostały z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.; 2. art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.; 3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 u.d.p., którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji, podzielając stanowisko organów administracji w zakresie posiadania przez skarżących interesu prawnego w przedmiotowych postępowaniach i akceptując stanowisko, iż skarżący nie posiadają statusu strony w tych postępowaniach, ograniczając zakres stosowania tegoż przepisu do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, uznając, że skarżący są co prawda właścicielami nieruchomości przylegającej do ul. H., jednakże nieruchomości tej nie zamieszkują, nie jest ona zabudowana, jedynie posiadają pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, a ich nieruchomość posiada prawnie określony dostęp do drogi publicznej w innym miejscu – poprzez drogę wewnętrzną, co przez błędną wykładnię przepisów doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia interesu prawnego skarżących i w konsekwencji do przyjęcia, że nie są stroną postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. uczestnik postępowania P. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, iż brak jest w tej sprawie podstaw prawnych aby twierdzić, że dotyczy ona interesu prawnego skarżących – co prawidłowo i szczegółowo wywiodły organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W okolicznościach badanej sprawy za kluczowy uznać należy zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 u.d.p. Ten ostatni przepis stanowi, iż budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Analiza tej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, iż nie określa ona kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w postępowaniu o wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Oznacza to, że przy ocenie przymiotu strony w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym należy wziąć pod uwagę art. 28 k.p.a., wedle którego stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponieważ postępowanie w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu nie oddziałuje na obowiązki skarżących, ustalenia wymagało, czy postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest zapatrywanie, iż mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego, to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analizując powyższa kwestię Sąd I instancji trafnie wskazał, iż skarżący takiej normy nie wskazali. Normy takiej nie stanowi natomiast art. 29 ust. 1 u.d.p. Analiza powyższej regulacji prawnej, ale także innych przepisów prawa, w tym przede wszystkim przepisów u.d.p., prowadzi do wniosku, iż brak jest regulacji prawnej, z której można byłoby wyprowadzić wniosek, iż przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu przysługiwał także innym podmiotom – poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem udzielenia zezwolenia przez zarządcę drogi pozostają kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi: bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., I OSK 401/07; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., I OSK 3255/18; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 2026/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreśla się przy tym, że właścicieli sąsiednich nieruchomości mają natomiast prawo do udziału w innych postępowaniach w toku procesu inwestycyjnego tyczącego budowy lub przebudowy zjazdów z drogi publicznej, w szczególności w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na warunkach określonych w przepisach tyczących tego postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., I OSK 3255/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W świetle powyższych uwag trafnie Sąd I instancji uznał, iż organy nie naruszyły art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. odmawiając skarżącym przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z ul. H. w T., na należącą do P. P. działkę nr [...]. Skoro skarżący nie mogli być uznani za stronę w postępowaniu zakończonym ww. zezwoleniem zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, to konsekwencją powyższej konstatacji w postępowaniu wznowieniowym pozostawała konieczność odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1) k.p.a.). Postępowanie co do przyczyn wznowienia nie doprowadziło bowiem do potwierdzenia, iż skarżący pozostawali stroną wznowionego postępowania i bez własnej winy nie brali w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a.). Nietrafne zatem okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p., ale także przepisu art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. wskazywanego przez skarżący jako podstawa wznowieniowa. Tym samym Sąd I instancji wyrokując w niniejszej sprawie nie miał podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., będącego podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., skargę oddalając. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.