VI SA/Wa 1372/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na pismo Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w skrócie: WSA) M. S. (dalej: Skarżąca) uczyniła pismo Prezydenta RP z [...] września 2018 r. zawiadamiające Skarżącą o terminie przejścia w stan spoczynku w związku z piastowaniem urzędu sędziego Sądu Najwyższego. Podstawę prawną tego zawiadomienia stanowił art. 39 w zw. z art. 111 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 5) oraz art. 5 ustawy z 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1045). Zawiadomienie to zaskarżono w całości, wnosząc o stwierdzenie jego bezskuteczności, uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. W skardze zarzucono naruszenie: art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej, art. 47 akapit drugi Kary Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 39 w zw. z art. 37 § 3 oraz w zw. z art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, art. 43 ust. 1 ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 389 z późn. zm.) i w zw. z art. 365 § k.p.c., art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym w zw. z art. 144 ust. 2 Konstytucji, art. 180 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 173, art. 178 ust. 1, art. 10 oraz art. 2 Konstytucji w zw. z art. 37 § 1, art. 39 oraz art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, art. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 126 ust. 2, art. 173, art. 179 oraz art. 180 ust. 1 i 4 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993r., Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji, art. 5 ustawy z 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym w zw. z art. 186 ust. 1, art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. Zawarto też wnioski o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w skrócie: TSUE) oraz o zawieszenie stosowania przepisów art. 111 § 1 i 1a, art. 37, art. 39 i art. 31 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym. W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie, argumentując iż skarga jest niedopuszczalna. Postanowieniem z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2154/18 WSA umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd ten stwierdził, że 1 stycznia 2019 r. weszła w życie ustawa z 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2507; dalej: ustawa z 21 listopada 2018 r.). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 tego aktu sędzia Sądu Najwyższego, który przeszedł w stan spoczynku na podstawie art. 37 § 1-4 albo art. 111 § 1 lub 1a ustawy o Sądzie Najwyższym w brzmieniu dotychczasowym, w tym przy zastosowaniu art. 5 ustawy z 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw, powraca do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy o Sądzie Najwyższym, a służbę na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego uważa się za nieprzerwaną. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 omawianej ustawy postępowania wszczęte na podstawie art. 37 § 1 oraz art. 111 § 1-1b ustawy o Sądzie Najwyższym w brzmieniu dotychczasowym i postępowania odwoławcze w tych sprawach, niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają umorzeniu. Mając na uwadze te uregulowania, skoro Skarżąca powróciła do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego i służbę tę uważa się za nieprzerwaną, WSA uznał, że zachodzi konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W wyniku zażalenia Skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 62/19 uchylił zaskarżone orzeczenie. Sąd odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie Prezydenta RP należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, po drugie – że zawiadomienie skierowane do Skarżącej poddaje się kontroli sądowej jako akt (z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skoro Sąd odwoławczy porównywał kompetencje Prezydenta RP w omawianym zakresie do kompetencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego uregulowanych we wcześniej obowiązującej ustawie z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym; opubl. Dz. U. z 2016 r., poz. 1254 z późn. zm.). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że powołany przez WSA przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania ze skargi na omawiany akt Prezydenta RP, gdyż jego hipoteza nie odnosi się do postępowania przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej Sąd pozostaje związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 62/19, z mocy art. 190 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Wniesioną skargę uznać należy zatem pod względem podmiotowym i przedmiotowym za dopuszczalną. Nie zachodzi także podstawa do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. Respektując w pełni powyższe stanowisko, uznać jednak należy, że postępowanie w niniejszej sprawie pozostaje bezprzedmiotowe z innego powodu, dotąd nie rozpatrywanego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie po wszczęciu postępowania (po wniesieniu skargi) zaistniały tego rodzaju okoliczności, które wyłączają dopuszczalność orzekania merytorycznego. W myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd umarza postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn. Podstawy umorzenia, do których odsyła wskazany przepis mogą być rozmaite i trudno jest określić zamknięty ich katalog. Z bezprzedmiotowością postępowania można mieć do czynienia w sytuacji, gdy ustaje byt sprawy sądowoadministracyjnej. Pojęciu temu nadaje się dwojakie znaczenie: formalne, gdy identyfikowane jest z procesowym żądaniem skarżącego o przeprowadzenie sądowej kontroli administracji lub materialne, wyrażające się w stosunku administracyjnoprawnym. (zob T. Woś [w:] T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 30–31, wyrok NSA z 9 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 149/07, LEX nr 488565). W ocenie Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się tylko wtedy, gdy istnieje sprawa sądowoadministracyjna w obu tych ujęciach. Procesowo rozumiane żądanie skarżącego samo w sobie nie determinuje zatem sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem ten służebny względem płaszczyzny materialnej aspekt sprawy jej nie wyczerpuje (zob. M. Kamiński, O istocie pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej, PPP 2009/10/26–27). Skoro istotę sądowej kontroli stanowi badanie prawidłowości konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, dopuszczalność sądowej kontroli zależy od istnienia wspomnianego stosunku. Za utrwalony uchodzi pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego, jeżeli po wniesieniu skargi wygaśnie stosunek prawny między organem a skarżącym żądającym realizacji jego uprawnienia, przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Jak wskazano m. in. w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opubl.: ONSAiWSA 2009/4/63 "podstawowym zadaniem sądów administracyjnych, którym jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego." Postępowanie sądowoadministracyjne nie opiera się bowiem na abstrakcyjnym żądaniu ochrony porządku prawnego, lecz roszczeniu o ochronę naruszonych zdaniem skarżącego praw lub wolności w relacji z administracją. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że kryterium legalności opracowywane jest wstecznie, na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji bądź innego aktu lub czynności. Następczy – w stosunku do wniesienia skargi – kres obowiązywania wzorca determinującego wspomniany stosunek administracyjny nie powoduje więc automatycznie utraty bytu sprawy sądowoadministracyjnej. Od tej zasady zachodzą jednak pewne wyjątki, które dotyczą przede wszystkim ustalania stanu prawnego stanowiącego wynik orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego bądź Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powszechnie uznaje się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego podstawy prawnej decyzji w drodze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może modyfikować ramy pierwotnego wzorca kontroli (por.: wyrok NSA z 12 września 2013 r., sygn. akt II FSK 1964/13, LEX nr 1375594). Poza tym w systemie prawnym mogą zachodzić także inne zdarzenia, rodzące obowiązek Sądu uwzględnienia innego stanu prawnego niż ten z daty podjęcia przez administrację zaskarżonego aktu. Tego rodzaju konsekwencje wynikać mogą ze szczególnej aktywności ustawodawcy, eliminującego retroaktywnie skutki prawne przepisu stanowiącego podstawę prawną działania administracji. Sąd obowiązany jest analizować wszelkie zmiany systemowe wywierające wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Scharakteryzowany wyżej sens kompetencji sądu administracyjnego różni się bowiem od zakresu kognicji TSUE, który w wyroku z 24 czerwca 2019 r., sygn. C-619/18 ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (opubl. curia.europa.eu) przyjął, że: "Trybunał zasadniczo nie bierze pod uwagę zmian, które nastąpiły w terminie późniejszym." (...) i: "Trybunał powinien orzec w przedmiocie tej skargi, nawet jeżeli wejście w życie ustawy z 21 listopada 2018 r. o zmianie nowej ustawy o Sądzie Najwyższym doprowadziło do zniesienia z mocą wsteczną wszystkich skutków przepisów krajowych zakwestionowanych przez Komisję." (pkt 31). W ocenie Sądu przyjąć należy, że ustawa z 21 listopada 2018 r. usunęła wszelkie skutki ustawy o Sądzie Najwyższym wywoływane w odniesieniu do stosunku służbowego, którego ochrony domagała się Skarżąca. Ustawodawca aktem generalnym wstecznie i wyczerpująco uregulował sytuację prawną sędziów objętych hipotezą normy dekodowanej z art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, nie tylko pozbawiając mocy prawnej tenże wzorzec sądowej kontroli, ale zarazem konsumując wszelkie podjęte na jego podstawie działania administracji. Na uwagę zasługuje fakt, że działania ustawodawcze stanowiły wykonanie postanowienia z 19 października 2018 r. wiceprezesa TSUE w sprawie C-619/18, opubl. europa.curia.eu) uwzględniającego wniosek Komisji o zarządzenie środków tymczasowych polegających m. in. "na podjęciu wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, by sędziowie Sądu Najwyższego, których dotyczyły zaskarżone przez Komisję przepisy prawa polskiego, mogli pełnić funkcje na tym samym stanowisku, które zajmowali w dniu 3 kwietnia 2018 r., czyli w dniu wejścia w życie nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, korzystając z tego samego statusu, takich samych praw i warunków zatrudnienia, jakie przysługiwały im do dnia 3 kwietnia 2018 r." oraz postanowienia TSUE z 17 grudnia 2017 r. również w sprawie C-619/18, w którym zobowiązano do:" - zawieszenia stosowania przepisów art. 37 §§ 1–4 oraz art. 111 §§ 1 i 1a ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw oraz wszelkich środków podjętych w celu stosowania tych przepisów; – podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, by sędziowie Sądu Najwyższego (Polska), których dotyczą sporne przepisy prawa krajowego, mogli pełnić funkcje na tym samym stanowisku, które zajmowali w dniu 3 kwietnia 2018 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy o Sądzie Najwyższym, korzystając z tego samego statusu, takich samych praw i warunków zatrudnienia, jakie przysługiwały im do dnia 3 kwietnia 2018r.". W aktualnym stanie rzeczy, zaskarżony akt Prezydenta RP w żaden sposób nie wyznacza już prawnej sytuacji Skarżącej. Co więcej, ów retroaktywny skutek ustawy z 21 listopada 2018 r. powoduje także i to, że stosunek służbowy Skarżącej, o którego ochronę w sprawie niniejszej się ubiegała, traktować należy tak, jak gdyby nigdy nie został naruszony. Ustawodawca dał jednoznaczny temu wyraz w treści art. 2 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r.: "Sędzia Sądu Najwyższego albo sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku na podstawie art. 37 § 1 - 4 albo art. 111 § 1 lub 1a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, w tym przy zastosowaniu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045), z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy powraca do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1. Służbę na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego albo sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa się za nieprzerwaną.". Ten niezaprzeczalny zamiar ustawodawcy wynika nie tylko z jasno brzmiących przepisów ustawy z 21 listopada 2018 r., ale również z uzasadnienia projektu tej ustawy, zawartego w druku sejmowym nr VIII.3013, s. 5: "Celem projektowanego aktu ma być więc przede wszystkim: 1) usunięcie stanu niepewności co do momentu przejścia w stan spoczynku przez sędziego ze względu na osiągnięcie określonego wieku; 2) pozbawienie władzy wykonawczej wpływu decydowania o tym, czy dany sędzia może po osiągnięciu określonego wieku nadal sprawować czynnie swój urząd; 3) powrót do cezury 70 lat jako wieku przechodzenia w stan spoczynku przez sędziów Sądu Najwyższego i odpowiednio sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – dla sędziów którzy objęli stanowisko przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy; 4) umożliwienie sędziom Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy przeszli w stan spoczynku na podstawie ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 r. powrót do pełnienia funkcji sędziego, a także funkcji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz prezesów izb Sądu Najwyższego. W projekcie ustawy zaproponowano uchylenie art. 37 § 1a-4 oraz art. 111 § 1-1b ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Jednocześnie, zgodnie z projektowanym art. 2, wszyscy sędziowie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy przeszli w stan spoczynku na podstawie uchylanych przepisów, zostaną z mocy prawa przywróceni do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym.". Sąd nie może tych okoliczności pominąć. Skoro ustawodawca ukształtował sytuację prawną Skarżącej w drodze przepisów ustawy i uczynił to w sposób wyczerpujący, ze skutkiem ex tunc, eliminując podstawę prawną zaskarżonego aktu, to w opinii Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie niniejszej stało się bezprzedmiotowe i musi podlegać umorzeniu. Opisane zmiany systemowe zostały dostrzeżone przez TSUE, choć nie były szerzej zanalizowane z uwagi na sygnalizowaną już szeroko rozumianą kompetencję tego Trybunału (pkt 30, 31 wyroku TSUE z 24 czerwca 2019 r. w sprawie C-619/18). Na marginesie warto zauważyć, że Trybunał zdaje się przypisywać większą wagę do oddziaływania wydanego wyroku na przyszłość i także w innych systemach europejskich, nie zaś tylko polskim, co wynika z zamieszczonego na stronie www.curia.europa.eu komunikatu prasowego nr 81/19 dotyczącego wspomnianego wyroku C-619/18, w którym zaznaczono, że "z uwagi na znaczenie niezawisłości sędziowskiej w porządku prawnym Unii wciąż istnieje interes w tym, aby niniejsza sprawa została rozstrzygnięta". Problematyka legalności przemian w obrębie władzy sądowniczej kontestowana jest przecież w wielu innych państwach członkowskich UE, jak choćby na Węgrzech, w Rumunii czy Czechach. Nie wnikając tu w kwestie te szczegółowo, należy jednak raz jeszcze zaakcentować odmienne role TSUE i sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę indywidualną. Skutkiem prawnym ustawy z 21 listopada 2018 r. było retroaktywne pozbawienie mocy prawnej norm generalnych dotyczących m.in. przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego/Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z ukończeniem przez nich wieku 65 lat, obniżonego ustawą o Sądzie Najwyższym, a w konsekwencji podjętych aktów i czynności na ich podstawie, w tym stwierdzenia przez Prezydenta RP daty przejścia wspomnianych wyżej sędziów w stan spoczynku. Jak podnosi się w nauce "materialna (rzeczywista) utrata mocy obowiązującej przepisu polega na tym, że nie może on być zastosowany do żadnej sytuacji faktycznej w przyszłości, czyli prospektywnie nie może być ani podstawą aktów stosowania prawa, ani >>kwalifikacji określonego stanu faktycznego<<" (zob. P. Radziewicz, Kontrola konstytucyjności "prawa nieobowiązującego", PiP 2014/5/99-115, wyrok TK z 18 lipca 2012, sygn. akt K 14/12 OTK-A 2012/7/82). Nie zachodzi zarazem potrzeba wyrokowania w tej sprawie dla ochrony praw i wolności skarżącej (zob. na ten temat wyrok TK z 16 marca 2011, sygn. akt K 35/08, opubl. OTK-A 2011/2/10). Skoro stosunek prawny wykreowany przez wyeliminowane z obrotu przepisy został w całości retroaktywnie unormowany na nowo, nie istnieje już sprawa sądowoadministracyjna w jej materialnym aspekcie. Oceny Sądu nie może zmienić fakt, iż zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli mimo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu. Przepis ten na mocy art. 197 § 2 p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie do postepowania toczącego się na skutek zażalenia. Z treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika, aby analizował inne podstawy dopuszczalności kontynuowania postępowania w niniejszej sprawie, a antycypowanie przez Sąd pierwszej instancji tego rodzaju ustaleń i ocen byłoby przedwczesne i nieuprawnione. Zdaniem Sądu, wyeliminowanie z obrotu rozstrzygnięcia formalnego, jakie zapadło wcześniej w tutejszym Sądzie nie tamuje kompetencji tego Sądu to przyjęcia tożsamej formuły procesowej, jeżeli dopatrzy się ku temu podstaw, a w wiążącym go postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można doszukać się rozważań w tym zakresie. Dowodzi tego choćby jaskrawy przykład odrzucenia skargi. Uchylenie wadliwego postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu mylnej oceny co do zachowania terminu do jej wniesienia czy nieusuniętych braków formalnych nie pozbawia przecież kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do oceny jej dopuszczalności. Okoliczności powyższe zaistniały po wniesieniu skargi i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne, jako bezprzedmiotowe z innych przyczyn należy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzyć. Mając powyższe na uwadze, Sąd na tej właśnie podstawie prawnej orzekł jak w postanowieniu.