III SAB/Wr 397/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Asesor WSA Władysław Kulon, Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi V. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody D. ; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, ze bezczynność Wojewody D. ma charakter rażącego naruszenia prawa; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2 000 (dwa tysiące) złotych; V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 17 IV 2019 r. V. K. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skarżąca w dniu 12 IX 2018 r. złożyła do organu wniosek z załącznikami o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 18 XII 2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Pomimo upływu 6 miesięcy sprawa nie została załatwiona, zaś skarżąca doznaje z tego tytułu ograniczeń związanych z brakiem możliwości zameldowania, podróżowania poza granice Polski, uzyskaniem kredytu oraz uzyskaniem świadczeń na dzieci (becikowe, 500plus). Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania winnych pracowników, przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 4500 zł, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III z 19 VI 2019 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. III SA/Wr 397/19) oraz skargi na przewlekłość (sygn. III SA/Wr 511/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze z.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że sprawa miała charakter skomplikowany i wymagała czynności wyjaśniających, dwumiesięczny termin jej załatwienia upłynął w listopadzie 2018 r. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych od chwili złożenia przez skarżącą wniosku (12 IX 2018 r.) organ nie dokonał żadnej czynności mającej na celu jego rozpoznanie. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, zgodnie z żądaniem skarżącej, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 VIII 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w D. Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1360 postępowań w tym przedmiocie. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Należy podkreślić, że organ w trakcie postępowania nawet nie wykonywał obowiązków z art. 36 kpa pozwalających stronie skarżącej zorientować się, kiedy może oczekiwać rozstrzygnięcia. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości oraz przytoczone w skardze okoliczności (ograniczenia związane z brakiem możliwości zameldowania, podróżowania poza granice Polski, uzyskaniem kredytu oraz uzyskaniem świadczeń na dzieci) przemawiają za zasadnością przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Jest to wprawdzie kwota niższa od żądanej w skardze (4500 zł), jednak stanowi adekwatną rekompensatę za opieszałość organu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że mimo bezczynności skarżąca ma możliwość legalnego przebywania na terytorium Polski, poprzez uzyskanie w dokumencie podróży stempla potwierdzającego złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt. Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny. Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy organu administracji rządowej, którego działalność finansowana jest ze środków budżetu państwa, niecelowe byłoby obciążanie go karą grzywny, stanowiącą dochód tego samego budżetu. W ocenie Sądu zarówno represyjne jak i prewencyjne cele przypisywane karze grzywny zostaną w konkretnym przypadku efektywniej zrealizowane, poprzez przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, tak więc skargę w tym zakresie należało oddalić. Sąd nie uwzględnił również wniosku o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Określony bowiem w art. 149 ppsa katalog rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość lub bezczynność nie przewiduje możliwości zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie. Obligowało to Sąd do oddalenia żądania skargi również w tym zakresie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty, tj. wpis od skargi (100 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.