I OSK 41/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 994/19 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od K.S. na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2019 r., po rozpoznaniu skargi K.S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2018 r. wprowadzającej zmianę w przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w L. z działkami nr nr: [...] i [...] [...] i [...] oraz zmianę powierzchni w/wym. działek, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu zwrot koszów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] października 2008 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację dla planowanej rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] relacji L.-S.-K. oraz zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej w L. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z 19 maja 2011 r., sygn.. akt IV SA/Wa 481/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu decyzji Ministra w części dotyczącej działki [...] i nakazał zbadanie możliwości zmiany umiejscowienia zatoki autobusowej w taki sposób, aby nie znajdowała się ona na działce należącej do skarżącego K.S. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] października 2008 r. Następnie na wniosek skarżącego oraz M.S. Starosta L. wszczął postępowanie w sprawie błędnego wykazania przebiegu granicy w operacie z odnowienia ewidencji w latach 1994 - 1998 oraz dokumentacji opracowanej w związku z przyjęciem granic i podziałem działki nr [...], zaewidencjonowanej w dniu [...] września 2007 r., w zakresie przebiegu granic działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...]. Postępowanie to zakończone zostało wydaniem decyzji z [...] maja 2018 r., której mocą wprowadzono zmiany w zakresie danych, określających przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...], z działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz pola powierzchni tych działek ewidencyjnych. Wnioskiem z [...] lipca 2018 r. Województwo [...] zwróciło się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z [...] maja 2018 r., zarzucając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem właściwości, z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej. Decyzją z [...] października 2018 r. Inspektor Wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2018 r. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy decyzją z [...] marca 2019 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że decyzja Starosty L. z [...] maja 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że Starosta błędnie przyjął, że w dokumentacji kartograficznej występowały błędy w zakresie położenia punktów granicznych działek, co wynikało z nieuwzględnienia wyniku postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2008 r. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie brak było zatem błędnych informacji, których wystąpienie powinno skutkować aktualizacją operatu. Tym samym zmiana w zakresie granic działek ewidencyjnych dokonana została niezgodnie ze stanem prawnym ustalonym decyzją z [...] października 2008 r., a kontrolowana decyzja z [...] maja 2018 r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy stwierdzając nieważność decyzji z [...] maja 2018 r., nie odniósł się do istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 481/11, odpisu z księgi wieczystej jednej z działek będących przedmiotem postępowania oraz twierdzeń skarżącego, że dokumentacja techniczna sporządzona w ramach podziału jednej z działek jest opracowana wadliwie, a wady te dotyczą przebiegu granic działki i wykazania ich w operacie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu oznaczało to, że stan sprawy nie został ustalony w sposób pewny bądź też, że ustalenia organu nie znalazły swojego wyrazu w treści uzasadnienia decyzji, co wykluczało możliwości dokonania subsumpcji rozpoznawanej sprawy pod określony przepis prawa. Zdaniem Sądu stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania; 3) naruszenie prawa materialnego: a) art. 7 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że Główny Geodeta Kraju nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem, a mianowicie organ ściśle przestrzegał prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony oraz uwzględnił w zaskarżonej decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony; b) art. 77 w zw. z art. 80 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że organ nie zebrał i nie ocenił w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazywało, które okoliczności organ uznał za udowodnione oraz przedstawiało ocenę tych okoliczności na podstawie całokształtu zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego; c) art. 107 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom określonym tym przepisem w sytuacji, gdy uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawierało wskazanie dowodów, na których się oparł się organ, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; d) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z [...] maja 2018 r. ze względu na rażące naruszenie § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 393), dalej: rozporządzenie o ewidencji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozszerzył argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać na wadliwość sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis ten odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji, strona skarżąca kasacyjnie powinna powiązać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa z zarzutem lub zarzutami naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym jej zdaniem uchybił wojewódzki sąd administracyjny, stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanych przepisów wynikowych nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 775/21). W rozpoznawanej sprawie powyższy zarzut nie zawiera powiązania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa z przepisami prawa materialnego, których naruszenia miał się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co czyni ten zarzut niemożliwym do uwzględnienia jako taki. Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów, wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.) informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Jednocześnie w myśl § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o ewidencji aktualizacja operatu ewidencyjnego utworzonego na podstawie art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu wyeliminowania danych błędnych. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że aktualizacja operatu ewidencyjnego możliwa jest wyłącznie w sytuacji, w której zawarte w nim dane są błędne. Poprawność danych zawartych w operacie ewidencyjnym wyklucza zatem możliwość dokonania jego aktualizacji, a wszelkie decyzje aktualizujące ten operat należy uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że kwestionowana decyzja Starosty L. z [...] maja 2018 r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek K.S. i M.S. w sprawie błędnego wykazania przebiegu granicy w operacie z odnowienia ewidencji w latach 1994-1998 oraz dokumentacji opracowanej w związku z przyjęciem granic i podziałem działki nr [...], zaewidencjonowanej w dniu [...] września 2007 r., w zakresie przebiegu granic działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...]. Organ w ramach postępowania zlecił wykonanie pomiaru kontrolnego, z opracowaniem mapy do celów prawnych. W wyniku pomiaru uznał, że dane zawarte w operacie, nie uwzględniały materiałów źródłowych, przez co błędnie wykazano w ewidencji położenie punktów granicznych, określających przebieg granicy, pomiędzy działką nr [...] a działką ewidencyjną nr [...]. Podkreślić jednak należy, że decyzja ta, jak to wynika z treści jej motywów, nie uwzględnia, inaczej mówiąc nie odnosi się do rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] października 2008 r., w którym granice działek powstałych po podziale wykazane zostały na podstawie dokumentacji sporządzonej ale w ramach postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji drogi. Powyższe oznaczać musi, że Starosta L. decyzją z [...] maja 2018 r. skorygował nieistniejący błąd operatu ewidencyjnego. Ten zawierał bowiem prawidłowe dane wynikające z decyzji Wojewody utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r. Co prawda decyzja Ministra została uchylona w części dotyczącej stanowiącej własność skarżącego działki [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2011 r., jednakowoż po tym wyroku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Wojewody z [...] października 2008 r. Nie bez znaczenia jest to, że przyczyną uchylenia tej części decyzji była konieczność ustalenia przez organ jedynie tego czy zatoka autobusowa projektowana na drodze wojewódzkiej może zostać umieszczona w sposób omijający działkę skarżącego. Powyższe wskazuje, że zbadanie wpływu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2011 r. nie miało – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – żadnego znaczenia dla ustalenia prawidłowości wydania decyzji z [...] maja 2018 r. Wytyczne wynikające z tego wyroku zostały bowiem skonsumowane postępowaniem i decyzją z [...] sierpnia 2012 r. potwierdzającą prawidłowość ustaleń decyzji Wojewody z [...] października 2008 r., które w wyniku powyższego stały się podstawą dokonania właściwych wpisów do operatów ewidencyjnych. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decydujący wpływ na wynik postępowania przypisuje wyrokowi tegoż Sądu z dnia 19 maja 2011 r. twierdząc, że Główny Geodeta Kraju nie odniósł się do tego orzeczenia. Twierdzenie to pozbawione jest refleksji i oceny wpływu tej kwestii na wynik zakończonego postępowania. Niezrozumiałe jest tym samym stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że w momencie wejścia w życie wyroku z 19 maja 2011 r., upadła podstawa prawna do wywodzenia, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi wywierała skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zdaje się nie zauważać, że po tym wyroku w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydana została ostateczna i prawomocna decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. Zauważyć także należy, że kontrolowane postępowanie jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2018 r. Oznacza to, że w jego toku postępowanie wyjaśniające ograniczone jest do ustalenia, czy w sprawie zaszły przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji na jednej z podstaw wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to nie jest zatem formą postępowania instancyjnego mającego na celu merytoryczne rozpatrzenie sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6468/21). Nie bada się w nim zatem okoliczności niezbędnych do wydania decyzji merytorycznej. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia wydania decyzji z [...] maja 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa kwestia znaczenia odpisu z księgi wieczystej nieruchomości wydanego półtorej roku po dokonaniu podziału nieruchomości pozbawiona była jakiegokolwiek znaczenia. Odpis ten miał bowiem ewentualne znaczenie dla prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia w zakresie merytorycznym, a nie dla wydania tego rozstrzygnięcia z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Notabene również i w tym wypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykazał jaki wpływ na wynik sprawy miało nieodniesienie się Głównego Geodety Kraju do odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...] wydanego przez Sąd Rejonowy w L. Sąd twierdzi co prawda, że bez odniesienia się do tych okoliczności nie można skutecznie wywodzić, że został ustalony stan sprawy, jednakże nie uzasadnia w tym zakresie swojego stanowiska poprzez wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnotować także należy, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji kwestia zastrzeżenia skarżącego co do wadliwego opracowania dokumentacji technicznej w ramach podziału działki [...] została już wyjaśniona. Ustalenia te były bowiem przedmiotem rozważań Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartych w decyzji z [...] sierpnia 2012 r., który po wyjaśnieniu obiekcji skarżącego utrzymał w mocy decyzję Wojewody stanowiącą podstawę wpisów w operacie ewidencyjnym. Oznacza to, że zarzuty skarżącego co do prawidłowości sposobu podziału działki [...] zostały już ostatecznie rozstrzygnięte i nie mogą stanowić podstawy korekty wpisów w operacie ewidencyjnym na podstawie decyzji Starosty z [...] maja 2018 r. W tak ustalonym stanie sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił okoliczności wpływające na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] maja 2018 r. i zasadnie uznał tę decyzję za wydaną w okolicznościach niewskazujących na konieczność dokonania korekty wpisów w operacie ewidencyjnym, a zatem wydaną z rażącym naruszeniem przepisów. W konsekwencji powyższego za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając, skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.