II SA/Bd 554/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi D.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Centrum Świadczeń Rodzinie, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].03.2019 r. D. H. (dalej jako: skarżąca), odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem: D. W. H. Syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...], o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] lipca 2015r. Orzeczenie wydano do [...] sierpnia 2020r. Skarżąca oświadczyła, że ma ustalone prawo do renty z tyt. częściowej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ jest uprawniona do otrzymywania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. wniosła odwołanie od orzeczenia organu I instancji. Wskazała, że jest na rencie chorobowej, samotnie wychowuje syna wymagającego całodobowej opieki, a jej sytuacja finansowa jest bardzo trudna. Podała, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim, "w analogicznej sytuacji przyznał świadczenie pielęgnacyjne". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 ust. 1 , ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych( Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2019r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na negatywna przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyrażoną w art. 17 ust. 5 lit. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wyklucza przyznanie przedmiotowego świadczenia. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty (...), przy czym zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o emeryturach i rentach - oznacza to emerytury i renty inwalidzkie oraz renty z tytułu niezdolności do pracy (...). Z uwagi na okoliczność, że skarżąca uprawniona jest do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy ustalonej decyzją ZUS, nie spełnia warunków koniecznych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Bydgoszczy. W stanowisku podała, że przepisy kodeksu rodzinnego oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych są nieadekwatne do obecnie trudnej sytuacji. Powstały bowiem wcześniej niż zwiększono kwotę świadczenia pielęgnacyjnego. Powołała się na długo trwający proces legislacyjny nad zmianami przepisów w tej materii. W jej ocenie dochodzi do dyskryminacji osób chorych oraz do naruszenia art. 32 oraz art. 69 Konstytucji RP. Obecnie obowiązujące przepisy są niesprawiedliwe i krzywdzące dla opiekunów osób niepełnosprawnych pobierających renty i emerytury. Skarżąca oświadczyła, że w jej przypadku renta jest dwukrotnie niższa niż świadczenie pielęgnacyjne. Powołała się również na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, który odmiennie niż dotychczasowe orzecznictwo orzekł w podobnej do jej sprawy. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 1583 zł, pomniejszonego o wysokość renty netto w kwocie 695,41zł na zasadzie "złotówka za złotówkę". W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną w niej podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza ich nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Kontrola pod względem zgodności z prawem sprawowana jest wyłącznie z punktu widzenia interesu publicznego polegającego na zapewnieniu legalnego działania organów administracyjnych i przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, zwanej dalej w skrócie, tak jak dotychczas: "ustawa"). Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem: D. W. H. Zgodnie z art. 17 ust. 1ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, obowiązującą na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. We współczesnej nauce i praktyce sądów, zwyciężył pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia, s. 238, nb 432). Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Skarżąca nie pracuje, ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (oświadczenie z dnia [...] marca 2019r. oraz decyzja ZUS z [...] marca 2019r. znak: [...] o waloryzacji w aktach administracyjnych sprawy) i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, u którego orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżąca sprzeciwia się literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Zwraca uwagę na konieczność posiłkowania się prokonstytucyjną interpretacją tego przepisu na podstawie art. 32 i art. 69 Konstytucji RP, umożliwiającą osobie z ustalonym prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przyznanie wnioskowanego świadczenia w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną rentą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego na zasadzie "złotówka za złotówkę". Organy obu instancji zastosowały wprost przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w jego literalnym brzmieniu uznając, że z uwagi na okoliczność, że skarżąca ma ustalone prawo do renty, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Sądowi z urzędu znane są poglądy wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pierwszy z poglądów wyraża stanowisko, że ustalenie wobec opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do emerytury, wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015r. , I SA/Wa 216/15, od którego została oddalona skarga kasacyjne w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2017r. , I OSK 2950/15). Druga, nowsza linia orzecznictwa opowiada się za tezą, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019r., sygn. akt I OSK 757/19, publ. www.orzecznia nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela pogląd, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy okoliczność, jaką jest ustalone dla opiekuna osoby niepełnosprawnej prawo do renty, uniemożliwia przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek części. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób jasny i co istotne, nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawnym synem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także w części stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością renty a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego - z uwagi na wyraźny zapis ustawy. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art.17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje wymienionym w tym przepisie podmiotom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Legalną definicję pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca zamieścił w art. 3 pkt 22 wskazanej ustawy. Pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć rezygnację z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W powyższym przepisie wsparciem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego objęte zostały osoby, które z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie mogą wykonywać pracy i muszą zrezygnować z zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne choć częściowo zrekompensuje tym osobom straty finansowe, jakie ponoszą w związku z rezygnacją z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Osoby pozostając czynne zawodowe, a wiec pozostając w zatrudnieniu lub podejmując zatrudnienie, mogłyby uzyskać środki finansowe z tego tytułu przewyższające wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co oznacza również utratę dochodu w rozumieniu ustawy (art. 3 pkt 23 lit. a) lub niepodejmowaniem zatrudnienia, co wiąże się z brakiem dochodu, celem jest opieka nad osobą niepełnosprawną. Musi zatem istnieć wzajemna zależność pomiędzy brakiem dochodów z powodu niepodejmowania zatrudnienia bądź rezygnacją z niego, a koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Samo zróżnicowanie wysokości pobieranej renty i świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania sytuacji podobnych, a różnego – niewykazujących takiego podobieństwa. W ocenie Sądu nie można uznać, że sytuacja skarżącej jest podobna do warunków osób, które zrezygnowały z zatrudnienia lub nie podejmują zatrudnienia. Osoby te, odmiennie od skarżącej, nie posiadają żadnych dochodów. Tak więc okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe aniżeli renta nie oznacza, że zostały naruszone normy konstytucyjne. Skarżąca uzyskuje dochód w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. d ustawy. Zgodnie z tą definicją oznacza to uzyskanie zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia zasady równości. Uzyskiwanie przez skarżącą dochodu, jakim jest renta, nie daje możliwości zrównania jej sytuacji z sytuacją osób, które nie otrzymują dochodu. Wsparciem, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, ustawodawca objął osoby, które nie uzyskują dochodu. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych. Państwo w swojej polityce społecznej zapewnia osobom niepełnosprawnym pomoc w zabezpieczaniu egzystencji, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 67, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nie oznacza to jednak, że każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP. Sąd nie dostrzega tez sprzeczności tego przepisu z art. 69 Konstytucji RP, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Przepis ten formułuje jedynie zasadę polityki państwa, a nie przybiera formy prawa podmiotowego (tak ostatnio wyrok TK z 7 lipca 2015 r., K 47/12, pkt III.4.2 oraz 8 czerwca 2016 r., K 37/13, pkt III.5.3.1). Adresatem obowiązku zawartego w art. 69 Konstytucji RP są władze publiczne. Przepis nie daje podstaw do wyprowadzenia na jego podstawie roszczeń przysługujących osobie niepełnosprawnej, nie można też zarzutu jego naruszenia uczynić wyłączną podstawą skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 6 września 2000, Ts 69/00 (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 3269/15 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. Przeprowadzone w sprawie postępowanie było zgodne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają zatem prawu. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.