II SA/Ol 495/19

Dnia 10 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202., dalej: p.b.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (PINB) z dnia "[..]" nakazującej M. P. i Firmie A, rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego w wymiarach zewnętrznych 5,20m x 10m wraz z tarasem drewnianym w kształcie litery L, pełniącego funkcję rekreacyjną, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr "[...]" obr. "[...]", gm. "[...]", orzekł - utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia z dnia "[...]" PINB nakazał M. P. i Firmie A, rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego w wymiarach zewnętrznych 5,20m x 10m z tarasem drewnianym w kształcie litery L, pełniącego funkcję rekreacyjną, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr "[...]" obr. "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że w toku prowadzonego od 2015 r. postępowania, ustalono, że na działce nr "[...]" zlokalizowane są obiekty budowlane o funkcji letniskowej. Obiekt parterowy o wymiarach 5,20m x 10m jest obiektem drewnianym, z tarasem wokół trzech ścian. Obiekt został posadowiony w roku 2015. M. P. (właściciel działki) wydzierżawił działkę firmie B. Na posadowienie w/w obiektu inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Jest on również zlokalizowany niezgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Ponieważ w toku postępowania strony oświadczały odmiennie, co do faktu bycia inwestorem obiektu, organ skierował rozstrzygnięcie w zakresie rozbiórki do właściciela działki, na której zlokalizowany jest obiekt, tj. M. P. (właściciel działki nr "[...]") oraz firmy A. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. zarzucił jej m.in. naruszenie art. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz niewszechstronną ocenę materiału dowodowego, przejawiające się w nieustaleniu komu przysługuje prawo własności obiektu kontenerowego ustawionego na przedmiotowych nieruchomościach i w konsekwencji nałożenie obowiązku nałożenia rozbiórki w/w obiektu na niewłaściwą osobę. Ponadto zarzucono błędne uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia inwestora obiektu, podczas gdy możliwość taka realnie istniała oraz, że wszystkie roboty budowlane były prowadzone na działce za pełną wiedzą i zgodą M. P., podczas gdy okoliczność ta nie została bezsprzecznie ustalona. Dodatkowo pełnomocnik podniósł zarzut zaniechania przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem wszystkich stron postępowania, co umożliwiłoby bezpośrednie odniesienie się do przedmiotu toczącego się postepowania i zapewniłoby wszystkim jego uczestnikom czynny udział w każdej czynności procesowej. Podniesiono też zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. poprzez nałożenie obowiązków na właściciela nieruchomości, podczas gdy w pierwszej kolejności obowiązek ten winien być nałożony na inwestora. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB wskazał, że zarzut nieustalenia inwestora jest chybiony, gdyż przepisy prawa dopuszczają możliwość kierowania rozstrzygnięć dotyczących samowoli budowlanej do właściciela działki, na której ta samowola się znajduje. Skoro zatem w toku postępowania M. P. twierdził, że inwestorem jest firma B, a firma B temu w toku postępowania konsekwentnie zaprzecza, zasadnym było skierowanie decyzji do właścicieli nieruchomości. Udział w prowadzonym postępowaniu ewentualnego właściciela kontenera nie pozbawia organu możliwości zakończenia prowadzonego postępowania. Skoro zatem przez cztery lata właściciel obiektu nie ujawnił się, mimo starań organu i wyraźnych działań stron postępowania, by torpedować wszelkie próby jego ustalenia, dalsze czynności są zbędne w tym kierunku, gdyż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dysponują zawsze właściciele działek "[...]", co pozwala na zakończenie postępowania. Ewentualny udział w postępowaniu hipotetycznego właściciela kontenera, o ile się ujawni będzie możliwy po zakończeniu postępowania, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. WINB podniósł, że ustalony stan faktyczny pozwala na merytoryczne i zgodne z przepisami zakończenie prowadzonego postępowania, pomimo wyraźnych wysiłków stron postępowania, by tego nie dokonać. Nie ma wątpliwości co do obiektu objętego prowadzonym postępowaniem, a tym samym obiektu, który ma być rozebrany. Jego lokalizacja została ustalona w sposób prawidłowy podczas oględzin i wskazana na załączonej do protokołu mapie. Ponadto, stosownie do art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa wart. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Powyższy przepis należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB M. P. zarzucił jej naruszenie: 1. naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz niewszechstronną ocenę materiału dowodowego przejawiające się w: - nieustaleniu komu przysługuje prawo własności obiektu kontenerowego ustawionego na przedmiotowych nieruchomościach i w konsekwencji nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki ww. obiektu na niewłaściwą osobę; - błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia inwestora obiektu, podczas gdy możliwość taka realnie istniała; - zaniechaniu przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem wszystkich stronom postępowania, co umożliwiłoby bezpośrednie odniesienia się do przedmiotu toczącego się postępowania i zapewniłoby wszystkim jego uczestnikom czynny udział w każdej czynności procesowej; - naruszenie art. 8, 9, 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa przejawiający się w nieustaleniu przez organ wszystkich stron postępowania, a w konsekwencji nieumożliwienie im udziału w postępowaniu i nałożeniu obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na osobę niebędącą jego inwestorem; - art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. poprzez nie należyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżanej decyzji tj. nie wskazanie wszelkich okoliczności, które przemawiają za stwierdzeniem, że niemożliwe było jednoznaczne ustalenie inwestora przedmiotowej inwestycji, co skutkowało nałożeniem obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt:; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 p.b. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu oraz błędne przyjęcie, że nakaz rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego może być nałożony na właściciela nieruchomości, pomimo braku ustalenia, kto obiekt budowlany nielegalnie wzniósł i kto go użytkuje na moment wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nałożenie obowiązków na właściciela nieruchomości, podczas gdy obowiązek ten winien zostać w pierwszej kolejności nałożony na inwestora obiektu. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż sama zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki nie budzi wątpliwości, gdyż obiekt kontenerowy o wymiarach zewnętrznych 5,20m x 10m z tarasem drewnianym w kształcie litery L wybudowano bez pozwolenia na budowę na działce nr "[...]", gm. "[...]". Jest on również zlokalizowany niezgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się natomiast zasadniczo do rozstrzygnięcia czy organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że to skarżący powinien być adresatem orzeczonego nakazu rozbiórki ww. samowolnie wykonanego obiektu kontenerowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki jest – obok precyzyjnego określenia obiektu objętego postępowaniem (zakresu rozbiórki) – kluczową kwestią podlegającą dokładnemu ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 48 ust. 1 p.b. Zgodnie z wymienionym wyżej przepisem, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, niewątpliwie obiekt kontenerowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Spór w swej istocie sprowadza się do ustalenia podmiotu obowiązanego do dokonania na swój koszt czynności nakazanych w zaskarżonej decyzji. W tym zakresie organ zasadnie wskazał na treść art. 52 p.b., zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Co szczególnie istotne, jak wskazuje się w orzecznictwie, nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Przepis art. 52 p.b. należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to jego należy brać go pod uwagę w pierwszej kolejności i to właśnie na niego należy nałożyć obowiązek rozbiórki, natomiast skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym nie pozwoli na wykonanie nakazu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 185/18 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1112/17). Inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę - co do zasady - tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 680/17). Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10). Nie ma zaś możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06). Wobec niemożliwości ustalenia inwestora, organy zobowiązały zatem do rozbiórki obiektu kontenerowego właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu, wobec powyższych rozważań, organy zobowiązały do tego właściwe podmioty. W judykaturze stwierdza się, że organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 649/17). Do wykonywania robót budowlanych niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. Zatem organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepis art. 48 p.b. powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast takim podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest właściciel nieruchomości (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 526/17). Mając na uwadze powyższe należy podnieść, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. Tak jak zostało to już podkreślone w ramach rozpoznawania zarzutów procesowych, skarżący jest właścicielem nieruchomości. Należy podkreślić, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nierozerwalnie związany z prawem dysponowania nieruchomością, na której posadowiony jest obiekt będący samowolą budowlaną. W sprawie zaistniały zatem wszelkie przesłanki do obciążenia skarżącego obowiązkiem rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu. Sąd nadmienia jednocześnie, że nie zaistniała w sprawie możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektu kontenerowego ze względu na postanowienie § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Zgodnie z tym przepisem, w obszarze Chronionego Krajobrazu "Krainy Wielkich Jezior" wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych, obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że znajdujący się w 100 metrowym pasie szerokości obiekt kontenerowy, nie należy do kategorii obiektów wymienionych w 5 ust. 1 rzeczonej uchwały. Wobec powyższych rozważań, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.