II OSK 3971/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1302/19 w sprawie ze skargi D. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1302/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną (po rozbiórce istniejącej zabudowy) na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (część), [...], obręb P., przy ul. [...] we W., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. S., zaskarżając go w całości. Jako podstawy kasacyjne wskazano: 1) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego udowodnionego przez skarżącego, że organ pierwszej instancji posłużył się nieprawdziwymi (w ocenie skarżącego i jego pełnomocnika) oświadczeniami wyłącznie w celu wydania sprzecznej z prawem, niekorzystnej dla skarżącego decyzji, a organ drugiej instancji zaakceptował takie bezprawne działanie, wydając zaskarżone do WSA postanowienie, 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 Konstytucji i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz 8 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji potraktowanie skarżącego w sposób krańcowo odmienny, niż w tym samym stanie faktycznym i prawnym potraktowani zostali wszyscy właściciele działek sąsiadujących, co prowadziło do 3) naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia mimo wystąpienia opisanego w punkcie 2. naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na treść orzeczenia, 4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 8 § 2 k.p.a. i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji, mające wpływ na treść orzeczenia, polegające na wykładni, że przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do spraw rozstrzyganych w danym postępowaniu, 5) naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia mimo wystąpienia opisanego w punkcie 4. naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na treść orzeczenia, 6) naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.) przez błędną wykładnię, mającą wpływ na treść orzeczenia, że w świetle tego przepisu i innych (niesprecyzowanych przez WSA) przepisów Ustawy obszar historycznego układu urbanistycznego stanowić może obszar, w którym wybudowane są w dużej mierze budynki z lat 1960-1980 i 1990-2015, 7) naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia mimo wystąpienia opisanego w punkcie 6. naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na treść orzeczenia, 8) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 22 Konstytucji, mające wpływ na treść orzeczenia przez jego niezastosowanie w sprawie i ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego, mimo że nie przemawia za tym ważny interes publiczny, 9) naruszenia przepisu art. 145§ 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia mimo wystąpienia opisanego w punkcie 8. naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na treść orzeczenia. W związku z powyższymi podstawami kasacyjnymi, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1302/19 i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym 2520 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ pierwszej instancji poświadczył, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieprawdę, że w utworzonym we wrześniu 2018 r. obszarze historycznego układu urbanistycznego znajdują się budynki wyłącznie powstałe w latach 1925-1930. Sąd wojewódzki, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie odniósł się do tego faktu – czy uznał go za udowodniony, czy nie, i jaki (w ocenie tego sądu) ma to wpływ na treść wydanego orzeczenia. W ten sposób zaskarżony wyrok, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i uniemożliwia sporządzenie skargi kasacyjnej, bowiem nie wiadomo, czym kierował się sąd wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Na wstępnie należy przypomnieć, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, w tym stanowisko sądu odnoszące się do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. To, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812). Natomiast w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, co następuje. Przede wszystkim z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw wprowadzających takie ograniczenia jest ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 173/14, LEX nr 1987055). Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego na podstawie przepisów ww. ustawy (w niniejszej sprawie – obszaru historycznego układu urbanistycznego dzielnicy P.) ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1187/16, LEX nr 2495695). Nie budzi zatem wątpliwości, że ani własność, ani wolność działalności gospodarczej nie są prawami bezwzględnymi i w związku z tym mogą być ograniczane, co wprost wynika z przepisów Konstytucji RP (odpowiednio art. 64 ust. 3 i art. 22). Ochrona dziedzictwa narodowego, a więc także zabytków, jako pozostałości po poprzednich pokoleniach, jest konstytucyjnym obowiązkiem Państwa (art. 5 Konstytucji RP). Wolność działalności gospodarczej oraz prawo własności mogą być więc ograniczone w imię ochrony zabytków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1357/17, LEX nr 2569492). Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 379/11, LEX nr 1081779). Wobec powyższego, podzielić należy stanowisko sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym w niniejszej sprawie ograniczenia prawa własności, wynikające z przywołanej wcześniej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie naruszają istoty tego prawa. Słusznie sąd wojewódzki podkreślił, że w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest badana kwestia tytułu prawnego do terenu planowanej inwestycji. Co więcej, niemożność zagospodarowania takiego terenu zgodnie z zamierzeniami nie zaprzecza istocie prawa własności, bowiem nie pozbawia właściciela zasadniczych atrybutów tego prawa czy zagospodarowania w sposób zgodny z przepisami szczególnymi (w tym przypadku z ustawą o ochronie zabytków). Uwagi te można również odnieść do zarzutu dotyczącego ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że do takiego ograniczenia doszło w stosunku do niego, skoro przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odnoszą się do obowiązku wynikającego z art. 5 Konstytucji RP, a więc nie można kwestionować, że ochrona zabytków to przykład "ważnego interesu publicznego", który na mocy art. 22 Konstytucji RP podlega ochronie. Ponadto, zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z przepisu tego wynika zatem, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy. Nie można wówczas mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, skoro ta praktyka dotyczy spraw o podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1105/18, LEX nr 2525972). Z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt. I OSK 607/11, LEX nr 1149395). Taka sytuacja w sprawie nie występuje. Jak słusznie podkreślił sąd wojewódzki, wyłączenie z obszaru chronionego jego części, co miało miejsce we wrześniu 2018 r., nastąpiło w innym postępowaniu, jest więc faktem, który nie może być skutecznie kwestionowany w niniejszej sprawie. Poza tym, wyłączenie to nie objęło terenu planowanej inwestycji, więc nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bez względu na to, kiedy wyłączenie to nastąpiło. Tak samo, bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia dokonania w przeszłości pewnych przekształceń chronionego obszaru, ponieważ nie oznacza to możliwości dalszego ich dokonywania. Na koniec przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem ochrony jest obszar historycznego układu urbanistycznego dzielnicy, co oznacza, jak wskazano wcześniej, że chodzi tu o zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Wpis ten ma charakter obszarowy, a decyzja, na mocy której dokonuje się wpisu do rejestru zabytków takiego układu, odnosi się do jego granic, a nie do poszczególnych obiektów, znajdujących się na jego terenie. Rację więc ma sąd wojewódzki twierdząc, że dopóki obszar, na którym położony jest teren planowanej inwestycji, jest uwzględniony w gminnej ewidencji zabytków Wrocławia, to objęty jest ochroną konserwatorską. Dlatego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w kształcie objętym wnioskiem inwestora prowadziłoby do nieuzasadnionego pomniejszenia zasobów dziedzictwa kulturowego tego miasta i byłoby sprzeczne z celami ochrony zabytków. Nie ma tu znaczenia subiektywna ocena skarżącego kasacyjnie, czy wszystkie budynki wchodzące w skład chronionego obszaru są, jego zdaniem, wystarczająco "zabytkowe", by być jego częścią. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja znacznie przekracza średnie, analogiczne wartości metryczne dla zabudowy na tym terenie i jest tym samym niezgodna z historycznie ukształtowanym i zachowanym do naszych czasów sposobem kształtowania gabarytów zabudowy na terenie historycznego układu P. w granicach określonych na karcie ewidencyjnej wykonanej we wrześniu 2018 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.