II SA/Bk 565/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym skargi Gminy N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Gminie N. wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Gmina N. wywiodła do tutejszego sądu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2019 r., którym Kolegium uchyliło postanowienie Burmistrza N. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie wskazując, że Burmistrz N. orzekający w przedmiotowej sprawie jako organ pierwszej instancji nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia postanowienia wydanego w tej samej sprawie przez organ drugiej instancji. W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej Gminy wskazała, że skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona przez Gminę N. jako osobę prawną reprezentowaną przez Burmistrza N. na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Gmina wywodzi swój interes prawny z prawa własności działki, której dotyczyło rozgraniczenie. W ocenie pełnomocnika, ochrona prawa własności Gminy byłaby iluzoryczna, gdyby wyłączono Gminie możliwość dochodzenia praw w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oddziałujących na jej sytuację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1); uprawnionym do wniesienia skargi jest także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Do "innych przyczyn" niedopuszczalności należy m. in. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie może być skarżącym (nie posiada legitymacji procesowej). Chodzi o podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia. Trafnie organ odwoławczy, wnosząc o odrzucenie skargi, wskazuje na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym podmiotem nieposiadającym interesu prawnego we wniesieniu skargi jest organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, bowiem powierzenie takiemu organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie władczej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc organ niemający co do zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (vide np. postanowienia z dnia 26 września 2017 r., II OSK 2006/17; z dnia 28 sierpnia 2017 r., II SA/Wa 1040/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej skargę wniosła Gmina N., której organ – Burmistrz – wydał postanowienie w pierwszej instancji. Nie jest to zatem sytuacja, gdy skarżącym jest organ pierwszej instancji, ale sytuacja, w której skarżącym jest jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał w pierwszej instancji postanowienie dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które z kolei dotyczyło mienia tej jednostki. Zdaniem sądu, taka sytuacja, podobnie jak i sytuacja gdy skarżącym jest wprost organ pierwszej instancji, powoduje niedopuszczalność wniesionej skargi. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn.. akt I OPS 2/15, wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Zdaniem NSA, podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że prawo jednostki samorządu terytorialnego do sądu przysługuje wyłącznie wówczas, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej, gdy działania te nie są jednakże działaniami władczymi organów tych jednostek. Oznacza to, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy. Przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. gdy ustawa przewiduje wprost prawo jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia wydanego w stosunku do rozstrzygnięcia jej organu – rozstrzygnięcia organu nadzoru. Takie sytuacje przewidują art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiotem skargi nie jest rozstrzygnięcie nadzorcze ani inne rozstrzygnięcie, do którego zaskarżenia przepis prawa wprost legitymuje jednostkę samorządu terytorialnego lub jej organ. Stąd też zamierzonego skutku w postaci nadania biegu skardze wniesionej w sprawie niniejszej nie może odnieść stanowisko pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 19 sierpnia 2019 r. powołującej się na wyrok NSA w sprawie I OSK 2188/18. Sprawa przed NSA dotyczyła skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a więc innego niż w sprawie niniejszej stanu faktycznego. Dodać należy, że w przywołanej uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. NSA wskazał również, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny, który na tle art. 50 § 1 oraz art. 33 P.p.s.a. uznał, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodne z Konstytucją i wskazał jednocześnie, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W szczególności Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela i akceptuje stanowisko NSA sformułowane w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. oraz w przywołanym wyroku Trybunalskim, co skutkuje obowiązkiem oceny skargi Gminy jako niedopuszczalnej z uwagi na brak po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia Kolegium uchylającego postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a następnie występuje jako strona domagająca się ochrony przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Ustawowa instancyjność postępowania administracyjnego wyklucza w takiej sytuacji dopuszczalność traktowania organu pierwszej instancji (i jednostki przez ten organ reprezentowanej) jako strony mogącej kwestionować rozstrzygnięcie organu drugiej instancji (por. np. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2018 r., I OSK 1326/18; z dnia 6 czerwca 2018 r., I OSK 404/18 oraz postanowienia z dnia 30 sierpnia 2017 r., II SA/Lu 642/17; z dnia 21 grudnia 2015 r., II SA/Op 512/15; z dnia 22 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1150/14, CBOSA). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.