II OSK 2534/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 62/17 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 62/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S.P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej "ŚWINB") z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej "PINB") z dnia [...] 2016 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2016 r. PINB zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.W. i K.W. pozwolenia na budowę obejmującego wznowienie robót budowlanych samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego usytuowanego na działce o nr ew. [...] (obecnie [...]) przy ul. W. [...] w K. Decyzja została wydana na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud."). Rozpoznając odwołanie wniesione przez S.P., ŚWINB uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie ŚWINB wskazał, że przedmiotowy budynek był realizowany w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] 2010 r. Roboty budowlane objęte zgłoszeniem polegać miały na remoncie istniejącego budynku gospodarczego, obejmującym prace wskazane szczegółowo w treści zgłoszenia. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Pismem z dnia [...] 2010 r. P.P., sąsiad A.W. i K.W., poinformował PINB o wykonywaniu przez A.W. i K.W. fundamentów betonowych w środku drewnianej stodoły i wznoszeniu tam nowego budynku w odległości 30 cm od granicy działki. W wyniku dokonanych oględzin PINB ustalił, że wymienione roboty budowlane realizowane były bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] 2011 r. PINB wstrzymał wymienione roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego, jak i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec wykonania nałożonych na inwestorów obowiązków, postanowieniem z dnia [...] 2014 r. PINB ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną w wysokości 25 tys. zł. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB z dnia [...] 2014r. Skarga S. i P.P. na postanowienie ŚWINB została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 418/14. Odnosząc się do zarzutów odwołania, ŚWINB stwierdził, że opłata legalizacyjna została wpłacona przez inwestorów w ustalonej wysokości, projekt budowlany jest kompletny i zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt został również wykonany przez osoby o odpowiednich uprawnieniach. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że przedmiotowy budynek spełnia wymogi techniczno-budowlane do usytuowania budynku w granicy działki. Nie jest również niezbędna inwentaryzacja wykonanych robót, ponieważ przedmiotowy budynek jest realizowany w tym samym miejscu, w którym stała stara stodoła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę wniesioną przez S.P. na powyższą decyzję. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał na treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2014 r., sygn. II SA/Ke 418/14. W wyroku tym dokonana została ocena zgodności złożonego projektu budowlanego spornego budynku z prawem, w tym w szczególności z powołanym przez skarżącą § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej "rozporządzenie"). Sąd wskazał bowiem, że zgodne z prawem jest umieszczenie bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej garażu o wysokości do 3m na długości nie większej niż 5,5 m. Zwrócił uwagę, że ściana południowo-wschodnia przedmiotowego budynku ma długość 6 m i jedynie na odcinku 1,13 m znajduje się w granicy z działką nr [...]. Zarówno zaś ściana południowo-wschodnia, jak i ściana południowo-zachodnia, usytuowane w granicy działki inwestorów, posiadają ścianę oddzielenia pożarowego o odporności ogniowej REI 60. Zdaniem Sądu przedłożony w rozpoznawanej sprawie projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi określone w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Pr. bud. Sąd podkreślił ponadto, że konstrukcja wymienionych przepisów nie pozwala na ustalenie opłaty legalizacyjnej bez stwierdzenia, że projekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. To już na etapie ustalania opłaty legalizacyjnej badane są kwestie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. O zgodności projektu budowlanego z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia przesądził zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 września 2014 r. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko to objęte jest prawomocnością zgodnie z art. 170 p.p.s.a. Zatem kwestia zgodności projektu budowlanego z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia nie mogła być ponownie badana w niniejszym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.P., zaskarżając go w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest usytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości większej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że prawomocnością objęte jest także rozstrzygnięcie w zakresie zgody na usytuowanie budynku gospodarczego o długości większej niż 5,5 m w granicy działki skarżącej, podczas gdy wyrok w sprawie II SA/Ke 418/14 dotyczy jedynie usytuowania budynku posiadającego przewidziane prawem wymiary i w zgodzie z planem zagospodarowania terenu oraz ustalenia opłaty legalizacyjnej, co zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez automatyczne uznanie przez Sąd I instancji za swoje ustalenia poczynione przez Sąd w sprawie II SA/Ke 418/14. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Kwestia naruszenia wskazanych wyżej przepisów została już bowiem prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 418/14. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że w zakresie objętym zarzutem Sąd pozostaje związany oceną prawną zawartą w powyższym prawomocnym orzeczeniu, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W wyroku o sygn. akt II SA/Ke 418/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wprost przesądził, że § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia daje możliwość umieszczenia bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej garażu o wysokości do 3 m na długości nie większej niż 5,5 m. Zasadnie odwołał się zatem do powyższego stanowiska Sąd I instancji, mając na uwadze prawomocność tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w ślad za Sądem I instancji wskazuje, że niedopuszczalne byłoby ponowne badanie wymienionej kwestii w niniejszym postępowaniu. Z wymienionych powyżej względów niezasadny okazał się tym samym zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Wskazać ponadto należy, że w ramach postępowania ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej organ ocenia, czy przedłożony projekt budowlany odpowiada wymogom prawa. Wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną oznacza, że organ stwierdził zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz, że wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Tylko bowiem pozytywna ocena złożonej dokumentacji prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II OSK 33/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Organ prowadzący postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1812/07 oraz z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1193/14, dostępne w CBOSA). Dopóki decyzja o ustaleniu opłaty legalizacyjnej pozostaje w obrocie prawnym niedopuszczalne jest czynienie ustaleń co do zgodności z prawem, w tym przepisami warunków technicznych, lokalizacji spornego obiektu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargą kasacyjną