I OSK 1321/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 52/19 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przymusowo przejęte na własność Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 września 2019 r. II SA/Po 52/19 oddalił skargę M.G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przymusowo przejęte na własność Państwa nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.G. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204; dalej: u.g.n.) w zw. z art. 21 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że skoro ustawodawca nie przewidział na poziomie ustawowym prawa do przyznania odszkodowania za przymusowo przejęte na własność Skarbu Państwa nieruchomości, odszkodowanie za wywłaszczenie nie przysługuje; a nadto, że przejęcie przymusowe na własność Skarbu Państwa nieruchomości nie stanowi wywłaszczenia; b) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (k.c.), poprzez niedanie ochrony prawie własności nieruchomości i przyjęcie, że wobec braku regulacji ustawowych co do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przymusowo przejętych przez Skarb Państwa, takowe nie przysługuje; c) art. 6 oraz art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (u.k.w.), poprzez przyjęcie, że skoro w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości, za których wywłaszczenie skarżąca domaga się zapłaty odszkodowania, figurują wpisy sprzeczne ze stanem faktycznym, istnieje domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu przez sąd administracyjny, że organy w sprawie w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny, podczas gdy organy wbrew normie wysłowionej w art. 80 k.p.a., a zatem z przekroczeniem zasad prawidłowej oceny dowodów uznały, że z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że ojciec skarżącej nie był właścicielem spornych nieruchomości, za którą skarżąca domaga się odszkodowania, mimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że istota problemu, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie leży w tym, czy istnieje w obowiązującym prawie norma prawna, która stanowiłaby podstawę do odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości na podstawie dekretu z 1946 r., bowiem z normy Konstytucji RP wprost wyprowadzić należy zasadę gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Żadna inna, dodatkowa norma prawna nie jest potrzebna. Tym samym nie ma znaczenia, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uznawany jest jedynie za przepis procesowy, a nie materialnoprawny. W sytuacji, gdy norma wyrażona w Konstytucji RP może być zastosowana wprost, zastosować należałoby również przepis procesowy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Stosownie do jego treści istotne jest tylko, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy jego ustalenie przewidują. W piśmie z [...] lutego 2020 r. uzupełniającym argumentację skargi kasacyjnej odwołano się dodatkowo do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 14 lutego 2019 r. w sprawie 54769/10. Podniesiono ponadto, że na podstawie odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w Trzciance z 28 listopada 1952 r. stwierdzono, że po zmarłych rodzicach J. i B.B. dziedziczyły ich dzieci: F.B., A.B., P.B. i G.B., H.B., każdy po 1/5 części. Z ww. jedynie H.B. pozostał w Polsce, był obywatelem polskim i nigdy tego statusu nie utracił. Jednocześnie - na co zwracała uwagę skarżąca w toku poprzednich postępowań - spadkobiercy F.B., A.B., P.B. i G.B. powołując się na postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z [...] listopada 1952 r., wydane w sprawie [...] zrezygnowali ze swoich udziałów w spadku po zmarłych rodzicach J. i B.B. w wysokości po 1/5 udziału każdy i udziały te odstąpili swemu bratu H.B. Powyższe jednoznacznie dowodzi, że na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej w 1961 r. nieruchomości w całości stanowiły własność ojca skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Na początku rozważań przypomnieć należy przedmiot sprawy, a mianowicie to, że M.G. dochodziła odszkodowania za mienie poniemieckie, przejęte na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Jeśli chodzi o zarzuty ujęte w pkt 1 lit. c) i w pkt 2 skargi kasacyjnej (które należy ocenić łącznie) zauważyć należy przede wszystkim, że nie są one zrozumiałe, ani na tle interesu prawnego wnioskodawcy postępowania odszkodowawczego, ani na tle wpływu na wynik sprawy. Zarówno bowiem organy, jak i Sąd I instancji, nie odmówiły skarżącej M.G. legitymacji do wszczęcia postępowania. Nie nastąpiła ani odmowa wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., ani jego umorzenie ze względu na bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.). Sprawa została rozpatrzona merytorycznie, aczkolwiek negatywnie dla skarżącej, z uwagi na brak podstawy prawnej do przyznania odszkodowania (o tym aspekcie będzie jeszcze mowa szerzej). Faktem natomiast jest, że interes prawny skarżącej M.G. (jako spadkobierczyni po H.B.) w domaganiu się odszkodowania za nieruchomości, o jakich mowa w decyzji z [...] grudnia 1960 r., może budzić wątpliwości. Udział w nieruchomości H.B. w wysokości 1/5 nie został bowiem przejęty. Przejęciu podlegały natomiast udziały pozostałych spadkobierców w wysokości 4/5. Według skarżącej kasacyjnie H.B. był właścicielem całej nieruchomości przed jej przejęciem, tylko nie jest jasne na tle wywodów skargi kasacyjnej, czy teza taka wynikać ma z nieaktualności wpisu prawa własności w księdze wieczystej, czy z powodu zrzeczenia się spadku przez pozostałych spadkobierców na rzecz H.B. Tego twierdzenia (o własności ojca co do całej nieruchomości) skarżąca kasacyjne jednak nie udokumentowała, a przeczy temu twierdzeniu zarówno treść decyzji z [...] grudnia 1960 r. (która cały czas pozostaje w obrocie prawnym i nie doszło do stwierdzenia jej nieważności) oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] o dziale spadku z [...] września i [...] października 1961 r. ([...]) – k. 5 i 7 akt adm. Zauważyć jedynie na marginesie należy, że decyzja z [...] grudnia 1960 r. nie miała charakteru konstytutywnego, ale deklaratoryjny, a do przejęcia mienia jako poniemieckiego doszło z mocy prawa (zob. art. 2 dekretu z 8 marca 1946 r.). Dlatego nie ma w sprawie znaczenia data wydania decyzji z [...] grudnia 1960 r. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ponadto decyzja o przejęciu mienia (odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji zakończyło się odmową), ale prawo do odszkodowania. Mimo powyższego kontekstu organy orzekały w sprawie co do istoty, a Sąd I instancji również nie zakwestionował legitymacji skarżącej. Skarga kasacyjna siłą rzeczy także nie podważa legitymacji skarżącej. Stawiając zarzuty w pkt 1 lit. c) i w pkt 2 autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, do czego w istocie miałyby one zmierzać, skoro legitymacja skarżącej nie była kwestionowana. Jeśli natomiast przyjąć, że swój interes prawny skarżąca kasacyjnie wywodzi ze zrzeczenia się spadku po J. i B. B. przez pozostałych spadkobierców na rzecz jej ojca (co nastąpiło [...] kwietnia 1961 r.) to rozważenia wymaga, czy w skład spadku mogło wchodzić roszczenie o odszkodowanie za udziały przejęte już przez Skarb Państwa, a także, czy prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, co do braku podstawy prawnej do odszkodowania na rzecz skarżącej. Zastrzec jednak już w tym miejscu należy, że dekret z 8 marca 1946 r. nie przewidywał żadnego odszkodowania za przejęcie mienia poniemieckiego. Z pierwszego zarzutu wynika, że podstawy prawnej do odszkodowania skarżąca kasacyjnie upatruje w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z art. 21 Konstytucji. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z orzecznictwa wynika, że jest to przepis kompetencyjny oraz blankietowy i trzeba jeszcze wskazać inną normę materialną, która przewiduje ustalenie odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości (zob. np. wyrok NSA z 10 września 2020 r. I OSK 251/20, LEX nr 3051660). Takiej normy skarżąca kasacyjnie dopatruje się w Konstytucji, w jej art. 21 ust. 2. Twierdzi bowiem, że z tego przepisu wprost wynika nakaz ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. Zagadnieniu temu należy przyjrzeć się bliżej. Problemem podmiotowego prawa do odszkodowania, mającego swoje źródło wprost w Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny zajmował się w postanowieniu z 28 października 2015 r. P 6/13 (OTK-A 2015/9/161). Stwierdził tam między innymi, że "Rzecz jednak w tym, że o ile z art. 64 Konstytucji wypływa dla ustawodawcy zwykłego obowiązek wprowadzenia przepisów statuujących i chroniących prawo własności, który to imperatyw jest realizowany głównie przez przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.), o tyle z przepisu, powołanego jako wzorzec kontroli konstytucyjnej, nie wynika konieczność ustanowienia roszczeń odszkodowawczych w określonym kształcie. Wbrew założeniu uczynionemu przez sąd pytający z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja nie konkretyzuje innych praw majątkowych i nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. Jak przyjął TK w wyroku z 24 kwietnia 2007 r. (sygn. SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39): "w świetle art. 64 Konstytucji zakres ochrony własności i innych praw majątkowych nie jest tożsamy. Z istoty innych niż własność praw (...) wynika w szczególności, że ustawodawcy przysługuje kompetencja do szerszej ingerencji w ich zakres i ukształtowaną normatywnie treść". Z pewnej swobody regulacyjnej ustawodawca korzysta także kształtując "prawo do odszkodowania". Poza art. 21 ust. 2 Konstytucji, odnoszącym się do odszkodowania należnego w wypadku wywłaszczenia, i art. 77 ust. 1 Konstytucji, przewidującym odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, w Konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności "Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych legalnym działaniem władzy publicznej" (K. Zaradkiewicz, op. cit., s. 528 i powołana tam literatura)." Przejęcie w przeszłości mienia poniemieckiego z mocy ustawy (dekretu) było legalnym działaniem władzy publicznej, które samo w sobie nie rodzi na gruncie obecnej Konstytucji publicznego podmiotowego prawa do odszkodowania. Przejęcia tego nie można też zakwalifikować jako wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, ponieważ wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne, a przejęcie przez Skarb Państwa własności poniemieckiej w trybie art. 2 dekretu z 8 marca 1946 r. nie realizowało z założenia żadnego celu publicznego, poza nacjonalizacją. Stąd też brak prawa do odszkodowania już w samym dekrecie. Jeszcze inaczej, na gruncie ustawowym, do problemu wywłaszczenia w trybie normatywnym, podszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2020 r. I OSK 3938/18 (LEX nr 2851200) stwierdzając, że "Jakkolwiek nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej rodziła skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego." Jeśli którekolwiek z tych stanowisk uznać za słuszne, to nacjonalizacja nie mogła ani w przeszłości, ani w obecnym porządku prawnym, rodzić prawa do odszkodowania w powiązaniu z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Skoro tak, to roszczenie o odszkodowanie nie mogło być również przeniesione na spadkodawcę skarżącej, tym bardziej, że nie istniało ono z całą pewnością w chwili dokonywania czynności zrzeczenia się spadku. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej postanowieniu z 28 października 2015 r. P 6/13, naprawienie szkód wywołanych aktami nacjonalizacyjnymi z przeszłości powinno się odbyć w drodze reprywatyzacji. "Pojęcie "reprywatyzacji" nie ma definicji legalnej. W znaczeniu potocznym obejmuje ono wszelkie działania zmierzające do zwrotu mienia przejętego przez państwo w okresie wczesnej PRL. W języku prawniczym reprywatyzacja nie jest rozumiana jednolicie. Można mówić o ujęciu węższym, w którym chodzi o restytucję, czyli przywrócenie własności utraconej w wykonaniu aktów nacjonalizacyjnych i innych form przejęcia mienia, w tym także - bez podstawy prawnej. Jednak reprywatyzację można też ujmować szeroko, tak że mieści się w tym pojęciu nie tylko zwrot mienia w naturze, lecz także inne formy zadośćuczynienia za pozbawienie własności (por. poglądy przywołane przez J. Parchomiuka, [w:] System prawa administracyjnego, t. 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, red. E. Bagińska, J. Parchomiuk, Warszawa 2010, s. 542). Trybunał posługuje się pojęciem reprywatyzacji w szerokim znaczeniu, które obejmuje system nadzwyczajnych regulacji przewidujących zwrot mienia wywłaszczonego bądź rekompensaty majątkowe strat poniesionych na skutek naruszenia przez władze komunistyczne własności czy szerzej - wolności majątkowej. Chodzi o środki nadzwyczajne, tj. wykraczające poza zwykłe instrumenty wzruszania i naprawiania skutków niezgodnych z prawem działań władzy publicznej." Wracając na grunt zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że art. 140 k.c. również nie jest przepisem, który w powiązaniu z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. umożliwiłby przyznanie odszkodowania. Przepis art. 140 k.c. odnosi się do ochrony własności, a odszkodowanie nie jest tożsame z własnością utraconego mienia, lecz jest innym prawem majątkowym i jego ochrona nie jest tożsama z ochroną własności na gruncie Konstytucji i przepisów k.c., o czym była już mowa wyżej. Punktem odniesienia nie może być także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, do czego autorka skargi kasacyjnej nawiązuje w piśmie uzupełniającym z [...] lutego 2020 r., gdyż w tym wypadku zdarzenie powodujące szkodę nastąpiło znacznie wcześniej niż przyjęcie Konwencji i wspomnianego Protokołu przez Rzeczpospolitą Polską, co przy braku późniejszych (po ratyfikacji) regulacji prawnych (w tym reprywatyzacyjnych) dotyczących omawianej materii, nie może stanowić podstawy prawnej do orzekania o odszkodowaniu na gruncie art. 1 Protokołu nr 1, co szerzej wyjaśnił Sąd I instancji powołując się na stosowne orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.