II OSK 763/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 593/19 w sprawie ze skargi Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 593/19, po rozpatrzeniu skargi Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Z. (dalej: Skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Skarżącemu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. i zmianie sposobu użytkowania dla potrzeb Z. Centrum Integracji i Aktywizacji Seniorów. W przedmiotowej decyzji inwestor został również zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania. Skarżący w piśmie z dnia [...] października 2007 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Z. Centrum Integracji i Aktywizacji Seniorów, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę. W dniu [...] listopada 2007 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla W. przeprowadzili obowiązkową kontrolę zrealizowanego obiektu budowlanego. W wyniku kontroli nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W uwagach protokołu Nr [...] stwierdzono, że przebudowana część z przedszkola na ww. Centrum nadaje się do użytkowania. W związku z powyższymi ustaleniami organ decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie Z. Centrum Integracji i Aktywizacji Seniorów. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. udzielającej pozwolenia na przebudowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. w części i umorzył postępowanie organu I instancji, a w części dotyczącej wniosków N.M., M.W., S.M., H.A. oraz G.W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2176/12 oddalił skargę na ww. decyzję. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ stwierdził, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. została wydana bez podstawy prawnej, co jest podstawą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wyjaśnił, że w przypadku kontrolowanego obiektu organ nadzoru budowlanego nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, gdyż powinien zastosować milczącą zgodę. Wydanie decyzji w tych warunkach stanowi o braku podstawy prawnej do jej wydania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych brzmienie przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie obowiązujące w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia obejmuje także roboty budowlane, które nie prowadzą do wzniesienia obiektu budowlanego, takich jak rozbudowa, nadbudowa, przebudowa. Wyraz "wzniesienie" użyty w omawianym przepisie należy rozumieć w kontekście całego zdania wyrażającego pewną normę prawną, a nie w oderwaniu od tego jako samodzielny zwrot. Przepisy te dotyczą inwestycji, na której realizację wymagane jest pozwolenie na budowę. Tym samym w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotyczy zrealizowanej inwestycji, polegającej na przebudowie obiektu zaliczonego do kategorii wymienionej w przepisach Prawa budowlanego, która wymagała pozwolenia na budowę, to nie zachodzi przesłanka nieważnościowa w postaci wydania kontrolowanej decyzji bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły pełnej weryfikacji decyzji w zakresie wszystkich kwalifikowanych wad decyzji, a ograniczyły się do zbadania tylko jednej z przesłanek. Kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji powinna być przeprowadzona przez organ pod kątem wszystkich przesłanek jej ewentualnej wadliwości. Tym samym organy nie rozpatrzyły i nie oceniły wyczerpująco całego materiału dowodowego, w sposób niezbędny do prawidłowego załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek błędnego przyjęcia, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, pomimo, że organy podjęły wszelkie niezbędne czynności w celu ustalenia, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z [...] listopada 2007 r. zawiera wady określone w art. 156 § 1 k.p.a., a konsekwencją tych działań było stwierdzenie, że ww. decyzja została wydana bez podstawy prawnej. 2) prawa materialnego, tj. art. 54 oraz art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118, z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "wzniesienie obiektu budowlanego", którym ustawodawca posłużył się w przepisie art. 54 oraz art. 55 Prawa budowlanego odnieść należy także do robót budowlanych, takich jak rozbudowa, nadbudowa czy przebudowa, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest obarczona, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kwalifikowaną wadą prawną. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że w sprawie brak było podstaw do badania, jaki wpływ na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku Z. Centrum Integracji i Aktywizacji Seniorów miał fakt wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania dla potrzeb utworzenia Z. Centrum Integracji i Aktywizacji Seniorów, skoro uprzednio ustalił, że w związku z decyzją o pozwoleniu na przebudowę pomieszczeń w budynku przy ul. [...] w W. nie było konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, ponieważ prowadzone prace polegały na przebudowie obiektu budowlanego, a nie na budowie, z którą związany był obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo organ wskazał, że w wyniku nowelizacji treści art. 55 Prawa budowlanego dokonanej ustawą z 16 kwietnia 2004 r. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie został ograniczony do obiektów wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do wskazanej w tym przepisie kategorii obiektów budowlanych. Argumentował, że pojęcie "wzniesienia obiektu budowlanego" nie jest tożsame z pojęciem wykonania remontu lub przebudowy obiektu, jeżeli w wyniku tych robót nie zostaje powiększona substancja obiektu. Wskazał, że również w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 54 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu ustanawiał zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, ale nie o zakończeniu innych robót budowlanych. W konsekwencji uregulowanie w nim zawarte nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został przebudowany czy wyremontowany, nawet wówczas, gdy wymagało to pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że zawarte w art. 54 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji pojęcie "wzniesienie obiektu budowlanego" nie zostało zdefiniowane, a obowiązek inwestora został skonkretyzowany przy użyciu zdefiniowanego w ustawie pojęcia "budowy", w związku z czym o zakończeniu budowy można mówić w odniesieniu do obiektu budowlanego, który powstał w efekcie wykonania prac budowlanych polegających na budowie, tj. wykonywaniu obiektu budowlanego, jego odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, a interpretacja pojęcia "wzniesienie obiektu budowlanego" wobec braku jej legalnej definicji powinna odbyć się z zachowaniem dyrektyw językowych. Skutkiem stwierdzenia, że przepis art. 54 oraz 55 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy wszelkich robót budowlanych, a nie tylko tych które polegają na "wzniesieniu" obiektu budowlanego, byłoby rozszerzenie obowiązków inwestora w zakresie dokonywania zawiadomienia bądź uzyskiwania pozwolenia, przed przystąpieniem do użytkowania obiektów budowlanych, przy czym zgodnie z powszechnie obowiązującymi regułami wykładni prawa, co do zasady nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca obowiązków, sankcji czy też przepisów nakładających na obywateli obciążenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek uznania, że nie podjęły one działań zmierzających do zbadania wszystkich przesłanek nieważności decyzji i ograniczyły się jedynie do zbadania przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej. Odnotować w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3), została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6) bądź zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej nie jest zatem jedyną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego organ nie ma możliwości ograniczenia postępowania wyjaśniającego wyłącznie do jednej lub kilku wybranych przesłanek nieważności decyzji. Przytoczony powyżej przepis wymaga bowiem ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy celem wyeliminowania dla dobra interesu społecznego wadliwej decyzji z obrotu prawego. Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że obie uchylone decyzje koncentrują się wyłącznie na wykazaniu wystąpienia przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej. Brak jest w nich natomiast chociażby prostej informacji o niestwierdzeniu wystąpienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, że organy obu instancji nie ustaliły i nie oceniły pełnego stanu faktycznego sprawy. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 54 oraz art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pojęcie "wzniesienie obiektu budowlanego" odnieść należy także do robót budowlanych innych niż budowa. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a taki należy brać pod uwagę przy ocenie istnienia przesłanek nieważnościowych, zarówno art. 54 jak i art. 55 Prawa budowlanego odwoływały się do niezdefiniowanego pojęcia "wzniesienia obiektu budowlanego", co jednak – jak wynikało z judykatury – dotyczyło także robót budowlanych, które nie prowadzą do wzniesienia obiektu budowlanego, takich jak rozbudowa, nadbudowa, czy przebudowa (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2007r.,sygn. akt II OSK 1124/06, LEX nr 394409; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 308/10, LEX nr 1071261; wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1487/08, LEX nr 597306). Dokonana przez ustawodawcę późniejsza zmiana treści wskazanych przepisów, poprzez wprowadzenie w miejsce niezdefiniowanego pojęcia "wzniesienia", pojęcia "budowy", które zawiera swoją ustawową definicję w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, usunęła wątpliwości w powyższym zakresie. W konsekwencji za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji w zakresie interpretacji pojęcia wzniesienia obiektu budowlanego w kontekście zastosowania art. 54 i art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego w stanie prawnym, który obowiązywał w chwili wydania zakwestionowanej decyzji. Fakt, że zarówno w judykaturze, jak i w stanowisku doktryny istniały również odmienne poglądy w tym zakresie ( por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 1441/06 oraz Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s.564), na co wskazuje w skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie uzasadnia jeszcze twierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana bez podstawy prawnej. Zastosowanie bowiem przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, przy czym brak ten musi mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnej oceny organu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.