II GZ 279/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1124/19 na pismo Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] września 2018 r. bez numeru w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2135/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) umorzył postępowanie ze skargi J. I. (dalej: skarżący) na pismo Prezydenta RP z dnia [...] września 2018 r. zawiadamiające o przejściu skarżącego – sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiło na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r. poz. 2507; dalej: ustawa nowelizująca). Argumentując na rzecz takiego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej sędziowie SN, którzy przeszli w stan spoczynku w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r. poz. 5; dalej: ustawa o SN) na podstawie art. 111 § 1 tego aktu, powracają do pełnienia urzędu na stanowisku wcześniej zajmowanym z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Skoro ta ostatnia weszła w życie w dniu 1 stycznia 2019 r., to z tą chwilą służbę sędziego SN uważa się za nieprzerwaną, a wobec tego aktualizuje się treść art. 4 ustawy nowelizującej, który nakazuje umorzyć postępowania wszczęte na podstawie art. 37 § 1 i art. 111 § 1–1b ustawy o SN, gdyż treść art. 4 ustawy nowelizującej jednoznacznie wskazuje, że postępowania wszczęte na wskazanych podstawach ustawy o SN oraz postępowania odwoławcze w tych sprawach niezakończone do dnia wejścia ustawy nowelizującej podlegają umorzeniu. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GZ 51/19 uchylił zaskarżone postanowienie WSA z 4 stycznia 2019 r., podsumowując, że w rozpoznawanej wprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a tym samym postępowanie ze skargi skarżącego nie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn. Okoliczność ta przesądził o uznaniu trafności rozpoznawanego zażalenia, tym samym zaskarżone postanowienie należało uchylić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1124/19 na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi J. I. na pismo Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] września w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ustawa z 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2507) usunęła wszelkie skutki ustawy o Sądzie Najwyższym wywoływane w odniesieniu do stosunku służbowego, którego ochrony domagała się skarżący. Ustawodawca aktem generalnym wstecznie i wyczerpująco uregulował sytuację prawną sędziów objętych hipotezą normy dekodowanej z art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, nie tylko pozbawiając mocy prawnej tenże wzorzec sądowej kontroli, ale zarazem konsumując wszelkie podjęte na jego podstawie działania administracji. W aktualnym stanie rzeczy, zaskarżony akt Prezydenta RP w żaden sposób nie wyznacza już prawnej sytuacji skarżącego. Co więcej, ów retroaktywny skutek ustawy zmieniającej powoduje także i to, że stosunek służbowy skarżącego, o którego ochronę w sprawie niniejszej się ubiegał, traktować należy tak, jak gdyby nigdy nie został naruszony. Sąd nie może tych okoliczności ignorować. Skoro ustawodawca ukształtował sytuację prawną skarżącego w drodze przepisów ustawy i uczynił to w sposób wyczerpujący, ze skutkiem ex tunc, eliminując podstawę prawną zaskarżonego aktu, to w opinii Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie niniejszej stało się bezprzedmiotowe i musi podlegać umorzeniu. Skutkiem prawnym ustawy zmieniającej było retroaktywne pozbawienie mocy prawnej wszelkich norm generalnych oraz podjętych aktów i czynności na ich podstawie. Jak podnosi się w nauce "materialna (rzeczywista) utrata mocy obowiązującej przepisu polega na tym, że nie może on być zastosowany do żadnej sytuacji faktycznej w przyszłości, czyli prospektywnie nie może być ani podstawą aktów stosowania prawa, ani >>kwalifikacji określonego stanu faktycznego<<" (zob. P. Radziewicz, Kontrola konstytucyjności "prawa nieobowiązującego", PiP 2014/5/99-115, wyrok TK z 18 lipca 2012, K 14/12 OTK-A 2012/7/82). Nie zachodzi zarazem potrzeba wyrokowania w tej sprawie dla ochrony praw i wolności skarżącej (zob. na ten temat wyrok TK z 16 marca 2011, sygn. akt K 35/08, OTK-A 2011/2/10). Skoro stosunek prawny wykreowany przez wyeliminowane z obrotu przepisy został w całości retroaktywnie unormowany na nowo nie istnieje już sprawa sądowoadministracyjna w jej materialnym aspekcie. J. I. złożył na powyższe Sądu I instancji zażalenie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.), a to: 1) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z zasadą prawidłowej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne zakwalifikowanie przedmiotu niniejszego postępowania jako nieaktualnego od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. poz. 2507, ze zm.; dalej jako "nowel"), zaś wskutek tego postępowania jako bezprzedmiotowego, co bezpośrednio spowodowało jego umorzenie zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy; 2) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 184, art. 185 § 1 i art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., poprzez błędne założenie, że uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2019 r., VI SA/Wa 2135/18, nie wykluczało ponownego umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, i to w oparciu o tę samą ustawową podstawę bezprzedmiotowości, mimo że NSA uchylił zaskarżone postanowienie, co w danych okolicznościach sprawy oznacza niedopuszczalność ponownego zakwalifikowania postępowania jako bezprzedmiotowego; 3) art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., poprzez wykładnię art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sprzeczną z przyjętą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., II GZ 51/19, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do ponownego wydania postanowienia tej samej treści, opartego co do istoty na tych samych przesłankach. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości względnie o jego uchylenie w całości oraz przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne, chociaż nie wszystkie podniesione w nim zarzuty zasługują na uwzględnienie. W szczególności podkreślić należy, że istota sprawy objętej zażaleniem sprowadza się do oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, wyrażającego się w zaskarżonym orzeczeniu o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, w kontekście wydanego w tej samej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 18 kwietnia 2019 roku sygnatura akt II GZ 51/19 uchylającego wcześniejsze postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2019 roku o umorzeniu postępowania ze skargi J. I. na pismo Prezydenta RP z dnia [...] września 2018 roku zawiadamiające o przejściu skarżącego-sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku. W ocenie NSA za trafne uznać należało zarzuty sformułowane w punkcie 2 i 3 petitum zażalenia. Biorąc pod uwagę treść zarzutów oraz ich uzasadnienie stwierdzić należy, że sprowadzają się one do wykazania, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo zinterpretował postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie II GZ 51/19, a tym samym błędnie uznał, że dopuszczalne jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wadliwie przyjmując, iż następuje to w oparciu o inną "podstawę umorzenia" aniżeli ta, która została zakwestionowana przez NSA w/w postanowieniu, co wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art.190 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 184 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji podniósł, że w sytuacji, gdy ustawodawca ukształtował sytuację prawną skarżącego w drodze przepisów ustawy i uczynił to w sposób wyczerpujący, ze skutkiem ex tunc, eliminując podstawę prawną zaskarżonego aktu, to postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W ocenie Sądu I instancji skoro stosunek prawny wykreowany przez wyeliminowane z obrotu przepisy prawa został w całości retroaktywnie unormowany na nowo to nie istnieje już sprawa sądowoadministracyjna w znaczeniu materialnym. W związku z powyższym podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności złożonego zażalenia ma wiążący charakter postanowienia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GZ 51/19. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma prawna odkodowana z regulacji prawnej wskazanej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z treścią art. 197 § 2 p.p.s.a. wskazuje jednoznacznie, iż opisana wyżej zasada znajduje także zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym. Podkreślić przy tym należy, że wykładnia prawa, o której mowa, obejmuje prawo materialne, jak i prawo procesowe. Jak wskazuje się w doktrynie moc wiążąca, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie prawa oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s. 625; B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 889-891). W ocenie NSA nie budzi żadnych wątpliwości, że rozpoznając zażalenie od wydanego orzeczenia (postanowienia) sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym orzeczeniu (postanowieniu). W tym stanie rzeczy z całą mocą podkreślić należy, że ocena stanowiska Sądu I instancji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 kwietnia 2019 roku sygnatura akt II GZ 51/19 została oparta na analizie zakresu sprawy będącej przedmiotem skargi i analizie zakresu kontroli jaką może w tej sprawie sprawować sąd administracyjny. Postępowanie przed sądem administracyjnym zostało wywołane skargą wniesioną przez sędziego Sądu Najwyższego na pismo Prezydenta RP z dnia [...] września 2018 roku, zawiadamiające o przejściu w stan spoczynku. W uzasadnieniu postanowienia w sprawie II GZ 51/19 NSA jednoznacznie wskazał na treść art.39 ustawy o SN, który to przepis nakładał na Prezydenta RP obowiązek wydania stosownego aktu, w którym określona była data przejścia w stan spoczynku. W sposób nie budzący wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że akt Prezydenta RP wydany w oparciu o przepis art. 39 ustawy o SN podlega kontroli sądowoadministracyjnej (str. 7, str.8 i str.9 uzasadnienia w sprawie II GZ 51/19). W tym zakresie NSA podkreślił odrębność sytuacji prawnej i faktycznej występującej między procedowaniem w sprawach dotyczących powołania na stanowisko sędziego SN i w sprawach, w których wskazany akt wydany został w ramach istniejącego stosunku prawnego związanego z pełnieniem urzędu sędziego SN-stosunku ukształtowanego powołaniem na to stanowisko. Stanowisko NSA wskazujące na dopuszczalność zaskarżenia aktu Prezydenta RP stwierdzające przejście sędziego SN w stan spoczynku jest jednoznaczne i wiążące sądy oraz organy. W tym miejscu podkreślić należy, że konkludując NSA stwierdził, iż "...postanowienie Prezydenta RP wydane na podstawie art.39 ustawy o SN jest rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, a tylko w takiej formie może działać Prezydent RP na podstawie art. 142 ust. 2 Konstytucji RP, to tym samym to rozstrzygnięcie podlega kognicji sądów administracyjnych, bo jest decyzją w znaczeniu materialnym... A gdyby przyjąć, że nie jest to decyzja tylko akt, to również tej kognicji podlega, z tym tylko, że inaczej są ukształtowane formalne warunki skargi, o czym stanowi art. 52 i art. 53 p.p.s.a.". Zauważyć także należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja, która dawałaby podstawy do przyjęcia, że ustał "byt sprawy sądowadministracyjnej". Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 i 2 powołanego przepisu stało się ono bezprzedmiotowe. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie ustawy chodzi zatem o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. W literaturze i w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania zachodzi m.in. wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało pozbawione bytu prawnego w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (stwierdzenie nieważności) lub w wyniku wykonania przez organ wyższego stopnia uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2013 r. s. 615; por. też postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. II GSK 177/14, LEX nr 1450679). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Postanowienie Prezydenta RP z dnia 12 września 2018 roku funkcjonuje w obrocie prawnym a zmiana przepisów ustawy o SN nie wywołała skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanego aktu Prezydenta RP. Nadal aktualna pozostaje kwestia kontroli legalności działań podjętych przez Prezydenta RP, który stosownie do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia NSA na gruncie ustawy o SN musi być traktowany jak organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a to otwiera drogę do sądowej kontroli działań Prezydenta RP w zakresie odnoszącym się do statusu prawnego sędziów SN. Powyższe oznacza, że w omawianym zakresie zasadne jest stanowisko zaprezentowane w zażaleniu, a wskazujące na to, że NSA odnosząc się do zaistnienia przesłanek warunkujących zastosowanie regulacji prawnej przewidzianej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie odniósł tej kwestii wyłącznie do oceny podstawy umorzenia, o której mowa w art. 4 ust.1 ustawy z dnia 21 listopada 2018 roku o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym. Z uzasadnienia NSA jednoznacznie wynika, że "...w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a tym samym postępowanie ze skargi skarżącego nie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn". Należy także podkreślić, że w ocenie NSA nie jest zasadny zarzut przedstawiony w punkcie 1 petitum zażalenia. Wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z zasadą prawidłowej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, strona wnosząca zażalenie stara się wykazać, iż brak było podstaw do uznania, że na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 21 listopada 2018 roku o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym postępowanie w niniejszej sprawie stało się nieaktualne i jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Kierowanie zarzutu do Sądu I instancji wskazującego na to, że umorzył postępowanie sądowoadministracyjne odwołując się do podstawy z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ustawa z dnia 21 listopada 2018 roku o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym usunęła wszelkie skutki wywołane przez przepisy ustawy z 8 grudnia 2017 roku o Sądzie Najwyższym nie jest prawidłowe, bowiem w istocie stwarza wrażenia, iż to sąd administracyjny jest odpowiedzialny za to aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki. Natomiast zasada prawidłowej legislacji jako element zasady demokratycznego państwa prawa stanowi wymóg stawiany ustawodawcy (prawodawcy). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.