II OSK 327/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] spółka jawna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 607/19 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] spółka jawna w K. na postanowienie Nr 222/2019 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 marca 2019 r., znak: WOB.7722.241.2018.MWOR w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 607/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] spółka jawna w K. na postanowienie Nr 222/2019 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 marca 2019 r., znak: WOB.7722.241.2018.MWOR w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna w K. Wyrok zaskarżyło w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo pominięcia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego dowodu z zeznań świadka J. W. i nieustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj.: - iż złożenie w magazynie palet z wodą mineralną (fakt stwierdzony w dniu 22 sierpnia 2018 r.) było efektem zbiegu dwóch zdarzeń: awarii zbiornika z wodą i konieczności przeprowadzenia i kontynuowania sprawdzianu wydajności linii rozlewniczej i było działaniem w stanie wyższej konieczności, - iż złożenie w tych okolicznościach wody w magazynie było zdarzeniem jednorazowym, wymuszonym okolicznościami i nie oznaczało rozpoczęcia użytkowania magazynu, b) art. 145 §1 pkt. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż w ramach postępowania przed organami administracji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 75, 77 § 1 K.p.a. i 78 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka zgłaszanego przez skarżącą, 2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 57 ust. 7 w zw. z 54 i 55 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, iż wykładnia prawa dokonana przez organy administracyjne, iż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego jest aktem jednorazowym i nie ma znaczenia, czy został on wymuszony okolicznościami i czy powiązany jest z zamiarem stałego użytkowania jest właściwa i zbędne jest ustalanie okoliczności złożenia towarów w magazynie i w konsekwencji, że nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 19 marca 2018 r. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe. Przed dalszymi uwagami konieczne jest jednak wskazanie, że zarzuty nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego będącego efektem pominięcia dowodu wnioskowanego przez stronę mogą być skuteczne tylko wtedy, gdy dowód został zgłoszony na okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Poniższe rozważania będą zatem zawierały także odniesienie się do kwestii materialnoprawnych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo pominięcia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego dowodu z zeznań świadka J. W. i nieustalenia istotnych (zdaniem skarżącej) dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj.: - iż złożenie w magazynie palet z wodą mineralną było efektem zbiegu dwóch zdarzeń: awarii zbiornika z wodą i konieczności przeprowadzenia i kontynuowania sprawdzianu wydajności linii rozlewniczej i było działaniem w stanie wyższej konieczności, - iż złożenie w tych okolicznościach wody w magazynie było zdarzeniem jednorazowym, wymuszonym okolicznościami i nie oznaczało rozpoczęcia użytkowania magazynu. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie zawiera ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania". Definicji tej nie zawierają także inne przepisy regulujące przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (art. 54 i nast. Prawa budowlanego). To, czy w danym przypadku nastąpiło przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1073/14; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1064/16). Utrwalony jest również pogląd wskazujący, że przystąpienie do użytkowania nie musi mieć charakteru trwałego, może je cechować jednokrotność, a późniejsze odstąpienie od użytkowania nie wpływa na charakter pierwotnego przystąpienia i nie konwaliduje tej czynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1064/16; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 180/20). Nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka J. W. na okoliczność, że złożenie wody w magazynie było zdarzeniem jednorazowym i nie oznaczało rozpoczęcia użytkowania magazynu, nie stanowiło więc naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. Nie stanowiły okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 57 ust. 7 Prawa materialnego podane w analizowanym zarzucie przyczyny złożenia w magazynie palet z wodą mineralną: awaria zbiornika z wodą i konieczność przeprowadzenia i kontynuowania sprawdzianu wydajności linii rozlewniczej. Oceny tej nie zmienia teza skarżącej, według której, okoliczności te wymuszały złożenie w magazynie palet z wodą mineralną, które to złożenie stanowiło działanie w stanie wyższej konieczności. Co do zasady, wszelkiego rodzaju sprawdzenia, o ile nawet mogą być rozważane jako tzw. rozruch technologiczny, nie sanują samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Nie ma przeszkód do tego aby w trakcie obowiązkowej kontroli sprawdzić funkcjonowanie obiektu jako całości oraz poszczególnych jego części (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 513/17). W niniejszej sprawie odnotować jednak trzeba, w tej mierze, przede wszystkim, że sprawdzian wydajności linii rozlewniczej nie dotyczył obiektu magazynowego będącego przedmiotem sprawy. Ponadto, okoliczności, w jakich inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie stanowią przesłanek zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W związku z posłużeniem się przez skarżącą określeniami o wymuszeniu, czy też o stanie wyższej konieczności, można odnotować, że niezależnie od przesłanek z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, dotyczących wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, administracyjne kary pieniężne są unormowane w art. 189a i nast. K.p.a. Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/22, przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 K.p.a. Dla ustalenia, czy dział IVa K.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 K.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych" (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/22; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20). W sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, w myśl art. 57 ust. 7 zdanie drugie Prawa budowlanego, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z art. 59f ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego wynika, że przesłanki wymiaru kary zostały w tych przepisach uregulowane – organ nie ma w tym zakresie luzu decyzyjnego. W konsekwencji, z uwagi na dyspozycję art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a., nie jest możliwe ewentualne zastosowanie art. 189d pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W związku z omawianym zagadnieniem warto przytoczyć następujący wywód. Przepisy odrębne zwykle regulują jedno lub więcej z zagadnień prawnych określonych w § 2. Uregulowanie w przepisach odrębnych tych zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Inaczej mówiąc, nie jest konieczne, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach komentowanego działu. Oznacza to, że nawet wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania (patrz: Andrzej Wróbel [w:] "Aktualizowany komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2022, pkt 7 do art. 189a). Nie ma więc podstaw do "uzupełnienia" przesłanek wymierzenia kary wskazanych w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, o normy zawarte w art. 189d K.p.a. Można jeszcze odnotować, że w myśl art. 189e K.p.a., w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Jak stwierdzono w piśmiennictwie, siła wyższa to zdarzenie zewnętrzne w stosunku do podmiotu obowiązanego, co oznacza, że pozostaje ono poza kontrolą tego podmiotu, który nie ma żadnego wpływu na jego wystąpienie i skutki. Jest to zdarzenie nadzwyczajne, wyjątkowe, któremu nie można zapobiec i którego nie da się przewidzieć w świetle aktualnego stanu wiedzy i doświadczenia życiowego. Pojęcie to ulega subiektywizacji, zarówno gdy chodzi o wskazane wyżej elementy obiektywne, takie jak zewnętrzność, niemożność przewidzenia i zapobieżenia zdarzeniu, jak również wymóg, aby podmiot obowiązany, pomimo dochowania najwyższej staranności, nie mógł zapobiec zdarzeniu i jego skutkom (patrz: Andrzej Wróbel, op. cit. pkt 3 do art. 189e). Odnotować można także odpowiadające powyższemu stanowisku poglądy wyrażane na tle stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie z teorią obiektywną, do zdarzeń objętych kategorią siły wyższej zalicza się zdarzenia zewnętrzne w stosunku do przedsiębiorstwa, którego działalność jest rozpatrywana jako przyczyna szkody (patrz: Gerard Bieniek [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania. Część ogólna", pod red. J. Gudowskiego, WKP 2018, pkt 33 do art. 435). Jak stwierdzono w piśmiennictwie na tle art. 435 K.c., zewnętrzność polega na tym, że zdarzenie powstaje poza sferą działania przedsiębiorstwa lub zakładu. Nie jest takim zdarzeniem np. wybuch kotła w fabryce, nawet jeśli nie można było tego przewidzieć ani temu zapobiec (patrz: Mirosław Nesterowicz [w:] "Kodeks cywilny z komentarzem. Tom I", pod red. J. Winiarza, Wydawnictwo Prawnicze 1989, s. 428). Przeprowadzanie sprawdzenia wydajności linii rozlewniczej nie może być traktowane jako zdarzenie zewnętrzne, pozostające poza kontrolą podmiotu przeprowadzającego tę czynność w ramach działalności gospodarczej. W konsekwencji, pominięcie dowodu z zeznań świadka J. W. na okoliczność przyczyn złożenia w magazynie palet z wodą mineralną: awarii zbiornika z wodą i konieczności przeprowadzenia i kontynuowania sprawdzianu wydajności linii rozlewniczej nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż w ramach postępowania przed organami administracji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy doszło do naruszenia art.7 w zw. z art. 75, 77 § 1 K.p.a. i 78 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka zgłaszanego przez skarżącą. Kwestia pominięcia dowodu z zeznań świadka została omówiona powyżej. W zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, organy wyczerpująco zebrały i prawidłowo oceniły materiał dowodowy. Przeprowadzona została w dniu 22 sierpnia 2018 r. kontrola robót budowlanych, z której sporządzono protokół oraz szkic i materiał fotograficzny. W trakcie kontroli stwierdzono, że w hali magazynowej złożone są palety z wodą mineralną. Obecny w trakcie kontroli ze strony inwestora J. C. oświadczył, że hala magazynowa jest na etapie przygotowania do odbioru końcowego. Stwierdził, że znajdująca się w niej woda mineralna została w hali złożona z uwagi na wykonywaną próbę wydajności linii. Z akt sprawy wynika, że budowa hali magazynowej była prowadzona na podstawie decyzji Starosty N. Nr 1066/2017 z dnia 24 lipca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowej oraz przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek administracyjny na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obr. ew. M., gm. M.. Jest niewątpliwe, że inwestor [...] Sp.j. do dnia 22 sierpnia 2018 r. nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej. Powyższych ustaleń skarżąca, w trakcie postępowania administracyjnego, nie podważyła. Zaaprobowanie tych ustaleń przez Sąd pierwszej instancji nie narusza zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z rozważań o charakterze materialnoprawnym przedstawionych w trakcie analizy procesowych podstaw kasacji wynika, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 57 ust.7 w zw. z 54 i 55 Prawa budowlanego polegającego na przyjęciu, iż wykładnia prawa dokonana przez organy administracyjne, według której, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego jest aktem jednorazowym i nie ma znaczenia czy został on wymuszony okolicznościami i czy powiązany jest z zamiarem stałego użytkowania, jest właściwa. Niezależnie od tego można odnotować, że wnosząca kasację błędnie określiła, w zarzucie materialnym, zaskarżone rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.