II GSK 775/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2020 r.; sygn. akt VI SA/Wa 2178/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie nieprawidłowego oznakowania na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. Sp. z o.o. w G. 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2178/19, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 189a § 2 pkt 1 i art. 189d k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że nie został w pełni wyjaśniony stan faktyczny sprawy, bowiem przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej nie zostały wzięte pod uwagę dyrektywy wymiaru kary pieniężnej, o których mowa w art. 189d k.p.a., w szczególności dyrektywa określona w art. 189d pkt 6 k.p.a., w sytuacji, gdy dyrektywy wymiaru pieniężnych kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku ustalania wymiaru kary pieniężnej za niespełnienie przez produkt budowlany wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. powiązaniu z art. 36j ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 215) poprzez niezasadne przyjęcie, że nie został w pełni wyjaśniony stan faktyczny sprawy, bowiem przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej nie została wzięta pod uwagę okoliczność, że w tym samym dniu organ I instancji wymierzył A. sp. z o.o. w sumie dwie kary finansowe w kwocie 48.000 zł oraz 45.000 zł, co dla skarżącego oznacza wymierzenie łącznej kary finansowej w granicach ustawowego limitu 100.000 zł, w sytuacji gdy okoliczność ta jest bez znaczenia przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej za niespełnienie przez produkt budowlany wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone bowiem uzupełnienie akt postępowania administracyjnego, w zakresie oceny przesłanki uprzedniego naruszenia przepisów przez skarżącą, miało faktycznie miejsce dopiero na etapie rozpoznawania sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w tym Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję w I instancji oparł się na niepełnym materiale dowodowym sprawy. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie przedstawił w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej przedstawiono wyłącznie jako zarzuty naruszenia prawa procesowego. W związku z powyższym rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W tym kontekście należy zauważyć, iż w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne" (zob. art. 189a 1 k.p.a.). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 2020-05-19, II GSK 24/20- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie regulacją materialnoprawną jest art. 36j ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r., o wyrobach budowlanych. Tymczasem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej mają charakter procesowy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że nie został w pełni wyjaśniony stan faktyczny sprawy jedynie w powiązaniu z art. 36j ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych oraz w związku z art. 189a § 2 pkt 1 i art. 189d k.p.a. (w tym art. 189d pkt 14 k.p.a.). Powyższa okoliczność nie stoi oczywiście na przeszkodzie rozpoznaniu wskazanych zarzutów jako zarzutów procesowych (zgodnie z uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1), ale determinuje w sposób zasadniczy sam zakres rozpoznania skargi kasacyjnej. Innymi słowy tak skonstruowana skarga kasacyjna co prawda nie uniemożliwia jej rozpoznania, ale znacznie utrudnia odniesienie się do stanowiska organu i obniża jej skuteczność. W związku z brakiem zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sąd odwoławczy może zatem odnieść się do kwestii prawa materialnego tylko w zakresie koniecznym ze względu na podniesione zarzuty procesowe. W konsekwencji Sąd II instancji nie jest uprawniony do kwestionowania wykładni przepisów prawa materialnego poczynionej przez Sąd I instancji, a zakres związania NSA wytycza granice skuteczności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Podkreślić jeszcze raz należy, że NSA nie ma uprawnień do precyzowania zarzutów kasacyjnych, czy też konstruowania ich za stronę skarżącą. Tym samym Sąd kasacyjny może dokonać oceny legalności zaskarżonych orzeczeń tylko przez pryzmat postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów (zob. wyrok NSA z 2020-07-16, I OSK 2999/19, wyrok NSA z 2018-07-19, I OSK 534/18 oraz wyrok NSA z 2017-11-07, I GSK 2273/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że wprowadzając dział IVa k.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną - przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowania działu IVa k.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się." Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. Wprowadzenie tego działu nowelizacją przepisów k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Nie w każdym jednak przypadku stosownie przepisów tych ustaw było możliwe, co powodowało, że "podobne" administracyjne kary pieniężne wywoływały odmienne skutki prawne, chociażby w zakresie przedawnienia. Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVa k.p.a. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało całościowo uregulowane w przepisach odrębnych (zob. wyrok NSA z 19.06.2020 r., II OSK 142/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie na podstawie lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku można przyjąć, iż zdaniem Sądu I instancji dla oceny kwestii możliwości zastosowania art. 189d § 1 pkt 1 k.p.a. określającego dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w kontekście unormowań art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych nie jest wystarczające zastosowanie jedynie wykładni literalnej (językowej) tego przepisu. Podobnie w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, iż ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zasada prymatu wykładni językowej nie ma w orzecznictwie sądów administracyjnych absolutnego charakteru. W orzecznictwie podkreśla się zatem, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.551-555, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). W tym kontekście należy podkreślić, że w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych wskazano wyraźnie przesłanki wymiaru kary administracyjnej wskazując, że ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Użyty art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych zwrot "w szczególności" wskazuje jednak, że podany w nim katalog przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej ma charakter otwarty, jedynie przykładowy. Analiza tego przepisu prowadzi dodatkowo do wniosku, że użycie przez prawodawcę zwrotu "w szczególności" oznacza, iż ustawodawca przewidział konieczność zastosowania przez właściwy organ jeszcze innych niż bezpośrednio wskazane 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych dyrektyw wymiaru kary administracyjnej. Z powyższych względów nie mając podstaw do pełnej oceny wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania - tj. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zdaniem WSA naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego było zdeterminowane przez wykładnię przepisów prawa materialnego. W związku z dokonaną - przez Sąd I instancji – wykładnią prawa materialnego można bowiem uznać, iż nie został w pełni wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Skoro w świetle wykładni funkcjonalnej i systemowej omawianych przepisów dopuszczalne jest posiłkowe szukanie dodatkowych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej także w unormowaniach ogólnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych – w tym w tych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to pozwala to na uznanie, że takie dodatkowe – stanowiące uzupełnienie katalogu przewidzianego w art. art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych – przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej mogą być także posiłkowo wywodzone m.in. z art. 189d k.p.a. Dotyczy to również pkt 6 tego przepisu określającego, że dla wymiaru kary znaczenie może mieć także wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła. Przepisy działu IVa k.p.a. miałyby zatem w tej sytuacji charakter komplementarny względem regulacji zawartej w przepisach ustawy o wyrobach budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organ nakładając karę pieniężną, w trybie przepisów o wyrobach budowlanych, powinien uwzględnić także inne okoliczności w takim zakresie, w jakim pozostają one adekwatne do stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy. Jest to konsekwencją zaprezentowanego przez WSA poglądu, że regulacje zawarte w ustawie o wyrobach budowlanych dotyczące kar pieniężnych nie stanowią regulacji kompletnej (numerus clausus), a w konsekwencji wystarczającej dla nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreśla, że nie ma podstaw do uznania za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania - tj. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego było zdeterminowane przez wykładnię przepisów prawa materialnego, co miało zasadniczy wpływ na zakres przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego dotyczących się prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak takiego działania po stronie organów musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut skarżącego kasacyjnie organu niezasadnego przyjęcia, że ww. przepisy k.p.a. zostały naruszone ponieważ uzupełnienie akt postępowania administracyjnego, w zakresie oceny przesłanki uprzedniego naruszenia przepisów przez skarżącą, miało faktycznie miejsce dopiero na etapie rozpoznawania sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zatem organ wydając decyzję w I instancji oparł się na niepełnym materiale dowodowym. W związku z powyższym zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie dodatkowego – tj. uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania unormowanej w art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z 21.10.2020 r., II OSK 2530/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej spółki należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w przewidzianym do tego terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej.