II OSK 167/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1318/19 w sprawie ze skargi P.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1318/19, oddalił skargę P.J. (dalej: "Skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] października 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") wpłynął wniosek Skarżącego o podjęcie działań prawnych związanych z potrzebą opróżnienia w całości budynku przeznaczonego na pobyt ludzi lub wydania nakazu rozbiórki budynku lub innych działań, dot. budynku znajdującego się w B. ul. [...], numer ewidencyjny działki [...], gmina S., z uwagi na krytyczny stan techniczny w jakim znajduje się ten obiekt. PINB w S. pismem z dnia [...] listopada 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Następnie po przeprowadzeniu oględzin budynku, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], nakazał Skarżącemu jako właścicielowi budynku opróżnienie jedynego zamieszkałego lokalu mieszkalnego znajdującego się od strony zachodniej oraz zarządził o umieszczeniu na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie jego użytkowania. W dniu [...] listopada 2018 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego o uzupełnienie oraz sprostowanie decyzji przez określenie terminu opróżnienia ww. budynku oraz określenie terminu wykonania zarządzenia umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz zakazie jego użytkowania. Wniósł także o sprostowanie pouczenia w zakresie prawa do wniesienia odwołania przez K.W., podającą się za właścicielkę lokalu mieszkalnego położonego od strony zachodniej przedmiotowego budynku, wskazując, że nie posiada ona żadnego tytułu prawnego do omawianego lokalu. PINB w S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. w drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, określił termin wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie jego użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] uzupełnił własną decyzję w ten sposób, że określił termin na opróżnienie w całości lokalu mieszkalnego w terminie do dnia [...] marca 2019 r. oraz określił termin na umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie jego użytkowania w terminie do dnia [...] marca 2019 r. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ odwoławczy uznał również, że zarzut bezpodstawnego uznania za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego K.W. nie jest zasadny, gdyż z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że jest ona właścicielką działki nr ew. [...], która graniczy bezpośrednio z działką stanowiącą własność skarżącego, tj. nr ew. [...]. W konsekwencji powyższego organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Skarżącemu w terminie do [...] maja 2019 r., opróżnienie w całości lokalu mieszkalnego od strony zachodniej oraz zarządził umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania oraz wykonanie doraźnego zabezpieczenia i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, poprzez zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. Po rozpoznaniu wniesionej przez Skarżącego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił ją. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezsporne jest, że w budynku mieszkalnym istnieje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa, którego konsekwencją może być zawalenie się całego obiektu, w związku z czym zaistniała konieczność wyłączenia go w całości z użytkowania, co dawało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił przy tym, że przepisy nie zawierają wskazówek co do kryteriów, którymi powinny kierować się organy nadzoru budowlanego, określając termin opróżnienia budynku, niemniej jednak z uwagi na ochronę bezpieczeństwa ludzi opróżnienie lokali winno nastąpić jak najszybciej. Zakres tego obowiązku i termin jego realizacji wynikać będą ze stanu faktycznego sprawy. Nie istnieje jednak konieczność powiązania tego obowiązku z jakimkolwiek innym, będącym jego konsekwencją, takim jak dostarczenie lokalu zamiennego. Sąd wywiódł, że Skarżący powinien wezwać lokatorów spornego lokalu do jego opuszczenia, informując o wypowiedzeniu umowy najmu, jeśli była zawarta oraz o fakcie wyłączenia ww. budynku z użytkowania przez PINB z powodu jego złego stanu technicznego. W razie potrzeby powinien – zdaniem Sądu – wystąpić z pozwem o eksmisję oraz zwrócić się do Wójta Gminy S. o zabezpieczenie lokalu zamiennego na rzecz lokatorów. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut dotyczący uznania K.W. za stronę postępowania z uwagi na fakt bycia przez nią właścicielką działki graniczącej z działką Skarżącego. Sąd wskazał jednocześnie, że ze względu na fakt, że K.W. nie złożyła odwołania od decyzji I instancji, ani żadnego innego pisma w sprawie, naruszenie to nie miało istotnego wpływu na kwestionowany wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu nie było konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, kto jest właścicielem omawianego obiektu. Zarówno z przedstawionej przez Skarżącego umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego, jak i z wypisu z rejestru gruntów wynika bowiem, że właścicielem omawianej nieruchomości jest Skarżący. Za niewystarczające do podważenia powyższego ustalenie, jako niepoparte żadnymi dowodami Sąd uznał złożone podczas oględzin w dniu [...] października 2018r. oświadczenie G.R., że lokal, który zamieszkuje jest własnością K.W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez jego niezastosowanie i nieprzedstawienie przez sędziego sprawozdawcę, sprawozdania o stanie sprawy na podstawie akt sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi, w zakresie wymaganym tym przepisem, co stanowi wadę skutkującą nieważnością postępowania; 2) art. 108 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieprzedstawienie wniosków i twierdzeń skarżącego oraz dowodów z akt sprawy, w zakresie wymaganym tym przepisem, co stanowi wadę skutkującą nieważnością postępowania; 3) art. 113 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie i przedwczesne uznanie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona i zamkniecie rozprawy, co stanowi wadę skutkującą nieważnością postępowania; 4) art. 133 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy, pomimo pojawienia się istotnych okoliczności po jej zamknięciu, tj. zgłoszenia się pełnomocnika skarżącego, w czasie po zamknięciu rozprawy, jednakże przed ogłoszeniem wyroku, zwłaszcza jeżeli wcześniej do akt sprawy nie było złożone pełnomocnictwo do reprezentacji Skarżącego, co stanowi wadę skutkującą nieważnością postępowania; 5) art. 133 § 2 p.p.s.a. przez zaniechanie otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy w związku ze zgłoszeniem się w sprawie po raz pierwszy pełnomocnika Skarżącego po zamknięciu rozprawy, jednakże przed ogłoszeniem wyroku, co stanowi wadę skutkującą nieważnością postępowania; 6) art. 34 p.p.s.a. przez uniemożliwienie działania Skarżącemu przez pełnomocnika przed sądem na rozprawie wobec zaniechania przez sąd otwarcia zamkniętej rozprawy, co stanowi wadę skutkującą nieważnością postępowania; 7) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez uniemożliwienie pełnomocnikowi Skarżącego złożenia na rozprawie wniosku o uzupełniające przeprowadzenie dowodu z dokumentu – oświadczenia K.W. kwestionującego prawo własności Skarżącego do budynku, którego dotyczy nakaz, wobec zaniechania otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy, co stanowi wadę skutkująca nieważnością postępowania. Uzasadniając powyższe zarzuty kasacyjne, pełnomocnik Skarżącego podniósł, że rozprawa przed Sądem I instancji została wywołana o godz. 13:07, a na samą rozprawę nikt się nie stawił. Pełnomocnik stawił się na salę rozpraw dopiero o godzinie 13:11, w trakcie trwania narady składu orzekającego. Pełnomocnik był obecny w trakcie ogłaszania wyroku, a w związku z odmową przyjęcia do akt dokumentu pełnomocnictwa, po zakończeniu rozprawy złożył go w Biurze Podawczym Sądu. W ocenie pełnomocnika Skarżącego czas pomiędzy wywołaniem rozprawy, a jej zamknięciem i rozpoczęciem narady składu orzekającego był niewystarczający do sprawdzenia prawidłowości zawiadomień o terminie rozprawy, złożenia pełnego sprawozdania z przebiegu sprawy oraz stwierdzenia podstaw do jej zamknięcia. W ocenie pełnomocnika Skarżącego konieczność dochowania powyższych wymogów jest niezależna od tego, czy strony są obecne na rozprawie. Jego zdaniem zgłoszenie się pełnomocnika, który dotychczas nie reprezentował Skarżącego, jest istotną okolicznością uzasadniającą otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy. Pełnomocnik wskazał, że konsekwencją nieotwarcia na nowo zamkniętej rozprawy było uniemożliwienie stronie złożenia dokumentów kwestionujących prawo własności Skarżącego do nieruchomości objętej nakazem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawowe zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania pozbawienia Skarżącego możliwości obrony swoich praw na skutek niedopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym pełnomocnika Skarżącego i przedwczesne przyjęcie, że istnieją podstawy do zamknięcia rozprawy. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że w myśl art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy zgodnie z orzecznictwem rozumieć należy nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3192/18). Sąd administracyjny zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a nie stanu wynikającego ze stanowisk i oświadczeń stron przedstawionych w toku rozprawy. Tym samym możliwe było zamknięcie rozprawy w stanie sprawy, który umożliwiał wydanie wyroku również bez przeprowadzenia dowodów uzupełniających wnioskowanych przez stronę. Na marginesie powyższego zaznaczyć wypada, że przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. jest fakultatywne i sąd może odstąpić od tej czynności. Z kolei przez pojęcie istotne okoliczności w rozumieniu art. 133 § 3 p.p.s.a., które uzasadniają otwarcie na nowo rozprawy, należy rozumieć taki element stanu faktycznego, który na dzień wydania przez organ odwoławczy decyzji nie został ujęty w aktach sprawy administracyjnej, a następnie został ujawniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednak ta istotna okoliczność w postaci nowego faktu lub dowodu musi wystąpić na moment wydawania przez organ decyzji, a nie przez sąd wyroku (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1167/11). Ponadto należy również odnotować, że przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. określa kompetencję przewodniczącego i ma charakter wyłącznie porządkowy, a jego naruszenie, o ile wystąpi, nigdy nie może być zaliczone do istotnych naruszeń przepisów postępowania, którego uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1789/18). W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do uznania, że Skarżący był pozbawiony możliwości obrony swoich praw przed sądem. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i został zawiadomiony o terminie i miejscu rozprawy, na którą mógł się stawić. Odnotować w tym miejscu należy, że jak wskazuje sam pełnomocnik Skarżącego, jego nieterminowe stawienie się na rozprawie było spowodowane wyłącznie okolicznościami leżącymi po stronie pełnomocnika. Tym samym nie sposób uznać, aby brak obecności pełnomocnika Skarżącego na rozprawie wynikał z działania sądu. Skarżący bowiem miał możliwość składania pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym i został prawidłowo zawiadomiony o terminie i miejscu rozprawy, przez co umożliwiono mu zajęcie stanowiska w sprawie. O pozbawieniu Skarżącego możliwości obrony swoich praw można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby nie uczestniczył on na skutek działań sądu lub strony przeciwnej w postępowaniu i nie otrzymywał zawiadomień (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2934/17). Zauważyć także należy, że co do zasady stawiennictwo stron oraz ich pełnomocników na rozprawie jest nieobowiązkowe, co wynika m.in. z art. 91 § 3 p.p.s.a. a contrario. W przypadku niestawienia się strony bądź jej pełnomocnika na rozprawie, nie wstrzymuje się rozpoznania sprawy (art. 107 p.p.s.a.), przewodniczący lub wyznaczony przez niego sędzia sprawozdawca przedstawia wnioski, twierdzenia i dowody strony nieobecnej znajdujące się w aktach (art. 108 p.p.s.a.), co stanowi uzupełnienie sprawozdania sędziego o stanie sprawy (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Sprawozdanie to wraz z wnioskami, twierdzeniami, dowodami strony nieobecnej ma na celu poinformowanie strony przeciwnej lub jej pełnomocnika, a także publiczności o ile jest ona obecna, o stanie sprawy. W sytuacji gdy na rozprawę nie stawia się żadna strona, ani ich pełnomocnicy brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że również wówczas sąd ma obowiązek dokonania pełnego, a nie skrótowego, zreferowania sprawy. Stanowisko takie należałoby uznać za przejaw nadmiernego formalizmu. Podejście takie sugerowałoby również w sposób niczym nieuzasadniony, że skład orzekający – poza sędzią sprawozdawcą – nie zna treści sprawy i po raz pierwszy zaznajamia się z nią dopiero na sali sądowej. Sędzia sprawozdawca przedstawia stan sprawy w sposób skrócony, zwracając szczególną uwagę na kwestie sporne, podnoszone przez stronę skarżącą. Nie ma zatem obowiązku dokładnego referowania akt sprawy, decyzji, skarg i pism składanych w toku postępowania, ma jedynie obowiązek przedstawienia istoty problemu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II FSK 1885/09). Również sprawdzenie poprawności doręczenia zawiadomień o terminie rozprawy technicznie następuje przed rozpoczęciem rozprawy i obejmuje nie tylko kontrolę zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień i wskazanych na nich dat, ale również ewentualnych reklamacji i ich wyników nadesłanych przez operatora pocztowego. Tym samym na rozprawie następuje wyłącznie potwierdzenie stanu doręczenia zawiadomień o rozprawie uwidaczniane w treści protokołu rozprawy. W świetle powyższych rozważań, w rozpoznawanej sprawie, brak jest dostatecznych przesłanek, aby uznać, że działanie Sądu I instancji opisane w skardze kasacyjnej mogło skutkować pozbawieniem Skarżącego możliwości obrony swoich praw. W konsekwencji powyższego za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty pozbawienia Skarżącego możliwości obrony jego praw na skutek naruszenia art. 106 § 1, art. 108, art. 113 § 1, art. 133 § 2 i 3 oraz art. 34 p.p.s.a. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przepis ten nie ma zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez skarżony organ (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3318/18). Oznacza to, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego ustalono, w tym również na podstawie dokumentów urzędowych i aktów notarialnych, właścicieli nieruchomości, o której mowa w zaskarżonej decyzji, to w toku postępowania sądowoadministracyjnego brak było dostatecznych podstaw do przeprowadzania dowodu wnioskowanego przez pełnomocnika. Zwrócić należy również uwagę, że pisma wpływające do sądu w związku z daną sprawą są dołączane do akt postępowania. Nie oznacza to jednak, że każde pismo strony, które wpłynie po zamknięciu rozprawy, zobowiązuje sąd do otwarcia rozprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 43/06). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.