II SA/Wa 405/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi małoletnich M. i B. Z. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego M.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), w dniu [...] grudnia 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], którą odmówił małoletnim M. i B. Z. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu M.Z. Organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.). Świadczenie na podstawie tego przepisu może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Łączny dochód trzyosobowej rodziny wynosi 3742,67 zł, a na osobę przypada 1247,56 zł. Zatem małoletnie dzieci posiadają niezbędne środki utrzymania i w tych okolicznościach wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane. M.Z., przedstawicielka małoletnich dzieci wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, a w szczególności nieprzeprowadzenie oceny rzeczywistej sytuacji życiowej małoletnich i wzięcie pod uwagę wyłącznie jej wynagrodzenia w kwocie brutto, jako jedynego kryterium zmierzającego do ustalenia, czy dzieci mają zapewnione niezbędne środki utrzymania. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Prezes ZUS naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślić należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przyznając przedmiotowe świadczenie Prezes ZUS nie może kierować się jedynie zasadą współżycia społecznego, co postulowała skarżąca. Bowiem z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który wnikliwie rozpatrzył sprawę i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd podziela stanowisko organu, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Przesłanka niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, czy renty socjalnej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. I OSK 112/06 - publ. LEX nr 321169; z dnia 7 sierpnia 2000 r. sygn. II SA 815/00 - publ. LEX nr 55028). Małoletni w dacie orzekania dysponowali niezbędnymi środkami utrzymania. Z ustaleń organu wynika, iż dochód na jedną osobę w rodzinie przypada w wysokości 1247,56 zł brutto, co przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 1029,80 zł brutto. Powyższe ustalenia pozwalały zatem organowi przyjąć, iż małoletnie dzieci dysponują niezbędnymi środkami utrzymania. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za swoiste kryterium odniesienia przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania" przyjmuje się pomocniczo kwotę najniższej emerytury (renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie traktuje jednak minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok z 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1721/09, dostępne na stronie internetowej https://nsa.gov.pl ). Nie może bowiem ujść z pola widzenia, że ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej posłużył się celowo klauzulą generalną, a nie kryterium kwotowym. Miało to na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Podkreślenia wymaga, że niezbędnych środków utrzymania nie można utożsamiać z niewystarczającymi środkami utrzymania, na co wielokrotnie zwracały uwagę sądy administracyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z 20 kwietnia 2010 r. oceniając, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie można abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania. W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.