II OSK 3886/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 258/19 w sprawie ze skargi H. Z., A. Z. i J. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 258/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. Z., A. Z. i J. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] listopada 2017 r., nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., solidarnie, na rzecz skarżących H. Z., A. Z. i J. Z. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., Prawo budowlane) poprzez wskazanie, że adresatem obowiązku określonego w przywołanym przepisie może być osoba, która nie jest odpowiedzialna za utrzymanie nieruchomości, której dotyczy zobowiązanie, a ponadto osoba, która nie prowadzi żadnych robót przy tej nieruchomości, 2. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm., p.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i wskazanie, że adresatem obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może być osoba, która nie jest odpowiedzialna za utrzymanie nieruchomości, której dotyczy zobowiązanie, a ponadto osoba, która nie prowadzi żadnych robót przy tej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nieprawidłowe jest stanowisko sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym adresatem obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku znajdującego się na działce nr [...] miałaby być osoba, która nie jest odpowiedzialna za utrzymanie tego obiektu, a co więcej osoba, która jest tylko inwestorem robót na sąsiedniej działce i nie wykonuje żadnych prac przy przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, krąg osób, na które można nałożyć obowiązek określony w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje wyłącznie osoby odpowiedzialne za utrzymanie danego obiektu budowlanego oraz osoby prowadzące roboty budowlane przy danym obiekcie budowlanym. W żadnym jednak wypadku nie można rozszerzać adresatów tego obowiązku na osobę, która prowadzi roboty budowlane na sąsiedniej działce – osoba taka nie jest ani odpowiedzialna za utrzymanie obiektów na innych nieruchomościach, ani też nie musi mieć dostępu do tych nieruchomości w zakresie niezbędnym do realizacji nałożonego obowiązku. Pismem z [...] listopada 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, H. Z., A. Z. i J. Z. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego co oznacza, że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje ustaleń dotyczących stanu faktycznego, uznanych przez sąd wojewódzki za niewystarczające do rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Jak prawidłowo wskazał sąd wojewódzki, organ może skorzystać z uprawnień określonych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jedynie w razie spełnienia przesłanki ustawowej, tj. uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni, co do zasady, samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2877/18, LEX nr 2774609). Ponadto, przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie. Organ powinien również wykazać, że nałożenie na właściciela obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej było uzasadnione w świetle przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1234/18, LEX nr 2678760 i z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2030/11, LEX nr 1354924). W niniejszej sprawie organy nałożyły na właścicieli działki nr [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy bez uprzedniego wyjaśnienia, czy w odniesieniu do budynku na ww. działce istnieją uzasadnione wątpliwości co do jego stanu technicznego. Jak słusznie podkreślił sąd wojewódzki, organy w szczególności nie uwzględniły, że kwestie związane ze stanem tego budynku zostały zgłoszone w toku innego postępowania, dotyczącego robót na sąsiedniej nieruchomości oraz nie zbadały, jak przebiegał proces inwestycyjny na działce nr [...] i jaki jest ich wpływ na stan przedmiotowego budynku. Nie budzi też wątpliwości, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek wniosku złożonego w innym postępowaniu, dotyczącym innego obiektu budowlanego, w którym zwrócono uwagę organów na skutki kontrolowanych samowolnych robót na działce sąsiedniej, nr [...], tj. podmakanie i zawilgocenie budynku na działce nr [...]. Przypomnieć bowiem należy, że od początku wnioskodawcy łączyli zawilgocenie piwnicy swojego budynku z robotami budowlanymi prowadzonymi na działce sąsiedniej. Wyrażane konsekwentnie przez wnioskodawców stanowisko zostało jednak przez organ błędnie zinterpretowane, w konsekwencji czego uznano, że wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, dające podstawę do nałożenia na właściciela budynku obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, dotyczą robót (nieskonkretyzowanych) i działań przy budynku na działce nr [...]. Wobec braku poczynienia przez organy nadzoru budowlanego wszechstronnych i niebudzących wątpliwości ustaleń, czy zaistniały podstawy do zastosowania wobec właścicieli działki nr [...] trybu z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wydane na jego podstawie postanowienia należało uznać za naruszające prawo, jak prawidłowo ocenił je sąd wojewódzki. Na marginesie dodać należy, że na inwestora, prowadzącego roboty na sąsiedniej działce, można nałożyć, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek przedstawienia ekspertyzy dotyczącej innego budynku. Obciążenie takim obowiązkiem inwestora robót na działkach sąsiednich jest uzasadnione, ponieważ nałożenie tego obowiązku na osoby, które w żaden sposób nie przyczyniły się do powstania uszkodzeń w obiekcie, uznać należałoby za uchybiające zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Jeśli strona nie ma żadnego udziału w powstałych uszkodzeniach, które są efektem działania innych osób, a jedynie sygnalizuje organowi taką sytuację, to trudno obciążać ją obowiązkiem wykonania ekspertyzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 681/11, LEX nr 1219260). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.